In der heutigen Zeit wird das Bild nahezu aller größeren Städte entscheidend vom motorisierten Individualverkehr (MIV) geprägt. Der private Pkw hat sich seit Mitte des letzten Jahrhunderts innerhalb weniger Jahrzehnte von einem Luxusgut der obersten Bevölkerungsschichten hin zu einem alltäglichen Gebrauchsgegenstand der Massen gewandelt und für eine Zunahme innerstädtischer Verkehrsprobleme gesorgt. In Verbindung mit der Funktionsteilung zwischen Kernstädten mit Konzentration von Arbeitsplätzen und den Gemeinden des Umlandes mit entsprechendem Angebot an Wohnraum ('Suburbanisierung') wurde somit ein stetiger Ausbau der innerstädtischen Verkehrsinfrastruktur nötig. Die fallenden Verkehrskosten und die Verbesserung der Infrastruktur ließen die Raumwiderstände sinken und dadurch den Verkehr weiter ansteigen.

Heute muss festgestellt werden, dass der MIV eine der größten Herausforderungen für die Zukunft der Städte darstellt, sofern sie lebenswert bleiben möchten. Konstatierte doch die Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung im Jahre 1996: 'Der Verkehr, einst Motor einer dynamischen Stadtentwicklung, wird immer mehr zum begrenzenden Faktor und zum Zukunftsproblem Nummer eins in den deutschen Städten. Viele Städte drohen bereits heute im Autoverkehr zu ersticken.' Die Masse an Autoverkehr und die damit einhergehende Überlastung der Straßen hat dazu geführt, dass für innerstädtische Fahrten heutzutage teilweise ein höherer Zeitaufwand notwendig ist als zu Zeiten, in denen man noch mit dem Pferdefuhrwerk unterwegs war.

Die Behebung dieses Problems kann sowohl von der Nachfrage- bzw. Angebotsseite als auch über den Preis angegangen werden. Die Nachfrage nach Verkehr dürfte auf kurze Sicht nicht ohne weiteres zurückzudrängen sein, da sie - gerade im Berufsverkehr, in dem die Verkehrsspitzen auftreten - als Resultat der Suburbanisierung nur langfristig über die Stadtplanung lösbar ist. Angebotsausweitungen - sei es durch verstärkten Straßenbau oder Investitionen in den ÖPNV - hingegen sind gerade in Ballungsräumen nicht nur oftmals mit hohen Kosten verbunden, Straßenneubauten sind zudem ökologisch oftmals höchst bedenklich. Unbeachtet der Problematik der latenten Nachfrage und des verkehrsinduzierenden Effektes neuer Straßen steht der benötigte Raum in Verdichtungsräumen und Innenstädten dazu oftmals überhaupt nicht zur Verfügung. Schließlich bleibt demnach der Preismechanismus, über den zu einer Entspannung der Verkehrsverhältnisse in Ballungsräumen beigetragen werden soll. Denkbare preispolitische Instrumente sind Steuern auf Treibstoffe, Pkw-Erwerb und -Besitz, Parkgebühren, die Verpflichtung zum Erwerb von Betriebslizenzen für Pkw und Straßenbenutzungsgebühren. Mit letzteren will sich diese Arbeit intensiver beschäftigen.

Problemstellung:

Straßenbenutzungsgebühren sind in der Realität nur sehr selten anzutreffen. Vor dem Hintergrund der massiven Verkehrsprobleme in Ballungsräumen hat dieses in der Theorie sinnvolle und Wohlfahrt erhöhende Konzept in der Realität offenbar mit erheblichen Implementierungsproblemen zu kämpfen. In der vorliegenden Arbeit soll untersucht werden, worin diese Probleme bestanden haben und immer noch bestehen. Zwar werden beispielsweise in manchen europäischen Ländern schon Straßenbenutzungsentgelte verlangt, allerdings meist in Form von Zufahrtsberechtigungen für einzelne Infrastrukturobjekte wie Brücken, Tunnel oder Gebirgsstraßen. Bei derartigen Vorhaben sind nur wenige technische Umsetzungsschwierigkeiten zu erwarten, da es sich um isolierte Bauwerke handelt und die Gebührenerhebung sich somit - im Vergleich zu einem städtischen Straßennetz - vergleichsweise einfach gestalten lässt. Auch die Akzeptanz dürfte positiver ausfallen als bei einem städtischen Road Pricing-System, da der Nutzer unmittelbar erkennt, wofür er bezahlt und ihm darüber hinaus klar ist, dass das Objekt ohne die Gebühren der Nutzer oftmals gar nicht finanziert werden könnte.

Dementsprechend sollen in dieser Arbeit Ansätze zur Erhebung von Straßenbenutzungsgebühren in städtischen Räumen behandelt werden. Der Fokus liegt auf Bemühungen, gesamte Innenstädte durch ein Road Pricing-System zu erfassen und nicht bloß einzelne Einfallstraßen, wie z. B. in den USA oftmals gehandhabt. Unter dem Begriff des Road Pricing wird hier eine nutzungsorientierte Bepreisung des vom Staat bereitgestellten knappen Gutes Straßeninfrastruktur verstanden. Komplett privat finanzierte und betriebene Infrastrukturabschnitte werden außer Acht gelassen. Road Pricing ist damit vom Begriff der reinen 'Straßenmaut' abzugrenzen, wie sie z. B. in Österreich oder Skandinavien zur Finanzierung privat erstellter Infrastrukturobjekte herangezogen wird. Im Folgenden werden die Begriffe 'Road Pricing' und 'Straßenbenutzungsgebühren' als Synonyme verwendet.

Für eine erfolgreiche Umsetzung von Road Pricing sind entsprechende gesetzliche Regelungen Grundvoraussetzung. Dies schließt die Klärung der jeweiligen Zuständigkeiten der einzelnen Körperschaften mit ein. Bei der Betrachtung einzelner Praxisbeispiele wurde dieses Problem gelegentlich geäußert. Da eine jeweilige detaillierte Beschreibung der einzelnen Rechtssysteme den Umfang dieser Arbeit übersteigen würde, wird das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage bei der Analyse von Umsetzungsproblemen als gegeben angenommen.

Gang der Untersuchung:

Zunächst werden in Kapitel 2 die Grundlagen von Straßenbenutzungsgebühren vorgestellt. Neben der Erklärung von externen Effekten, zu deren Internalisierung Straßenbenutzungsgebühren herangezogen werden können, werden dabei auch Ziele und Erhebungsmethoden von Road Pricing-Systemen behandelt, da diese nicht unerlässlich für deren Akzeptanz sind. Im Anschluss daran werden verschiedene allgemeine Einwände gegen Road Pricing betrachtet. Distributive Effekte und die Bedeutung von Interessengruppen stehen dabei im Vordergrund, da beide eine wichtige Grundlage für bereits beobachtete Akzeptanz- bzw. Implementierungsprobleme von Road Pricing-Versuchen darstellen. Im Kapitel 4 werden dann anhand ausgewählter Beispiele bereits beobachtete Umsetzungs- und Akzeptanzprobleme von Road Pricing herausgestellt. Die hier dargestellten Anwendungsbeispiele sind dabei nicht umfassend; da bestimmte Probleme bei nahezu jedem System auftauchen, erscheint es sinnvoll, nur Beispiele zu erwähnen, die sich in möglichst vielen Punkten voneinander unterscheiden. Deswegen wurden Singapur und die drei norwegischen Städte Trondheim, Oslo und Bergen als erfolgreiche Anwendungen ausgewählt, Hongkong, die niederländische Randstad-Region und die englische Stadt Cambridge als (noch) nicht erfolgreiche Umsetzungen.

Nach Klärung der besonderen Umstände des Scheiterns bzw. des Erfolges von Straßenbenutzungsgebühren in den genannten Städten wird im 5. Kapitel untersucht, welche Schlüsse daraus zu ziehen sind und welche Möglichkeiten existieren, um die Implementierungsprobleme von Road Pricing zu reduzieren. Die Arbeit schließt mit einer kurzen Zusammenfassung und einer Einschätzung der künftigen Umsetzungschancen gebührenpflichtiger Straßennutzung.