3 Das Neue Steuerungsmodell

Die großen Finanzprobleme in den kommunalen Haushalten werden im NSM auf Effizienz- und Effektivitätsprobleme reduziert. (vgl. Nolte, Wöhner 2012, S.29-30) Mit der Einführung betriebswirtschaftlicher Verfahren und Managementmethoden in das Verwaltungshandeln sollte die Effizienz erhöht werden. Im Folgenden sollen die Ziele und die Methoden des NSM vorgestellt werden.

3.1 Ziele und Methoden des NSM

Die Ziele und Methoden des NSM als ein abgegrenztes Modell der Verwaltungsmodernisierung darzustellen, bereitet Schwierigkeiten, denn ähnlich wie beim NPM handelt es sich beim NSM um kein einheitliches Konzept. Je nach Fokus und Darstellungsart werden unterschiedliche Hauptelemente genannt, die zudem variantenreich gewichtet werden. (vgl. Jann 2005, S.74-75) Die Breite der Diskussion zum NSM und die konzeptionelle Unschärfe erschweren eine belastbare Eingrenzung und Abgrenzung der Reform. Zudem verweisen verschiedene Autoren darauf, dass mit dem Reformklima nicht nur originäre NSM Konzepte umgesetzt wurden, sondern häufig Anleihen an bereits bestehende Konzepte vorgenommen wurden. (vgl. Kuhlmann 2006, S.150 und vgl. Grohs 2012, S.115)

Im Diskurs des NSM ist es leider auch nicht immer eindeutig ermittelbar, ob es sich bei den genannten Elementen um Ziele oder Methoden handelt. Oft werden diese durcheinander geworfen.[8]

Wie gezeigt wurde, lässt sich aber trotzdem das Hauptziel des NSM klar benennen: Es ging den Initiatoren in erster Linie um Kosteneinsparungen oder wenigstens um die Dämpfung weiterer Kostenanstiege. Alle weiteren Ziele, wie z. B. Effektivitäts- und Effizienzsteigerungen dürfen als Ableitungen des vorgenannten Ziels aufgefasst werden.

Bei aller Varianz der Methoden lässt sich auch ein Hauptansatzpunkt der Reformen benennen: Es ist die Umstellung des Verwaltungshandelns von einer Inputorientierung zu einer Ergebnisorientierung (Outputsteuerung). (vgl. Dahme 2012, S.79 und vgl. Schedler, Proeller 2011, S.5)

Der Minimalkonsens in der Diskussion um das NSM scheint zu sein, dass es sich dabei um das Leitbild der öffentlichen Verwaltung als eines Dienstleistungsunternehmens handelt, welches sich in seinem Kern aus drei Methoden konstituiert:

1. Eine unternehmensähnliche, dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur,

2. Outputsteuerung über Leistungen und Produkte,

3. Aktivierung über Wettbewerb.

(vgl. Tabatt-Hirschfeldt 2012, S.26 und Nolte, Wöhner 2012, S.30)

Da das NSM als Methode selbst steuernde, dezentrale Verwaltungseinheiten propagiert, bedarf es zur Abwendung von Willkür und Fehlentwicklungen eines Controllings, welches differenziert, zeitnah und an Kennzahlen orientiert sein sollte. (vgl. Jann 2005, S.77-78) Gelegentlich wird daher diesen drei Elementen noch das Controlling hinzugefügt.

Hilbertz, der als Vorstand der KGSt die Einführung und Umsetzung des NSM stark beeinflusste, nennt folgende konstituierende Elemente:

1. klare Verantwortungsabgrenzung von Politik und Verwaltung,

2. Kontraktmanagement: Führung durch Leistungsabsprachen,

3. Controlling und Berichtswesen als zentrale Steuerungsinstrumente,

4. Outputsteuerung,

5. dezentrale Gesamtverantwortung,

6. Steigerung des Wettbewerbs.

(vgl. Hilbertz 2001, S 9-11)

Je mehr Autoren zu dem Thema referieren, desto breiter wird der Fokus. Es soll daher eine zusammenfassende Übersicht (Abbildung 2) der Methoden gegeben werden, die nach Einschätzung des Autors dieser Arbeit und nach Abwägung der relevanten Literatur konstituierend für das NSM gelten dürfen. Diesen Methoden sind Maßnahmen zugeordnet, die in Abbildung 3 dargestellt werden [9]:

Abbildung 2: Übersicht der wesentlichen Methoden des NSM (eigene Darstellung)

Abbildung 3: Übersicht der Methoden und der daraus abgeleiteten Maßnahmen des NSM (eigene Darstellung)

Damit sollte eine ausreichende Abgrenzung der Methoden des NSM gegeben sein. Im Hinblick auf die Bearbeitung der Eingangsthesen dieser Arbeit werden im Folgenden aus dem o.g. die vier Hauptmethoden, die das NSM konstituieren, zusammengefasst, vertiefter betrachtet und begrifflich differenziert. Es sind dies:

1. Die Outputsteuerung, mit starker Kundenorientierung, bei der Leistungen der Verwaltung als produktdefinierte Kostenträger betrachtet werden. (vgl. Hofemann 2001, S. 25-43)

2. Die Dezentralisierung, als ein Umbau der bürokratisch – zentralistischen Steuerung weberianischer Bürokratie in eine unternehmensähnliche, dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur mit dezentraler Ressourcen- und Fachverantwortung. (vgl. Tabatt-Hirschfeldt 2012, S.26-28)

3. Das Kontraktmanagement als internes Führungsinstrument und Querschnittsmethode, das in den verschiedenen Hierarchieebenen der Verwaltung zur Anwendung kommt und als Technik der Schnittstellengestaltung zur Politik und weiterer Außenbezüge eingesetzt wird. (vgl. Schedler, Proeller 2011, S.166-170)

4. Das Controlling der Kontrakte und Budgets als Ersatz für den unmittelbaren Führungseingriff. Ein umfassendes, kennzahlenorientiertes Berichtswesen, verbunden mit einer differenzierten Kosten- und Leistungsrechnung, soll eine Steuerung der dezentralen Verwaltungseinheiten ermöglichen. (vgl. Dahme 2012, S 79-83)

Insbesondere die Outputorientierung und das Kontraktmanagement haben eine starke Auswirkung auch auf den Jugendhilfebereich gehabt. Sie werden daher in Kapitel 4 noch einmal gesondert aufgegriffen und vertieft.

3.2 Begriffserläuterungen

Da Effektivität und Effizienz Schlüsselbegriffe des NSM sind, wird hier kurz zu deren Inhalt und deren Auffassung im Kontext des NSM referiert. Die Unterscheidung geht auf Peter F. Drucker und sein Werk „Die ideale Führungskraft“ (Drucker 1967) zurück.

Effektivität (deutsch: Wirksamkeit):

Sie beschreibt einen Grad der Zielerreichung. Sie gibt Antwort darauf, in welchem Ausmaß ein angestrebtes Ziel tatsächlich erreicht wurde. Sie beschreibt das Verhältnis von beabsichtigter Wirkung und erreichter Veränderung.

Effizienz (deutsch: Wirtschaftlichkeit):

Sie beschreibt das Verhältnis der eingesetzten Ressourcen zum Ergebnis. Effizient ist, wenn der hergestellte Nutzen die dafür aufgewendeten Ressourcen übersteigt.

Output (deutsch: Leistung):

Es bezeichnet im NSM die messbare Leistungsproduktion der Verwaltung, die einer Allgemeinheit zur Verfügung gestellt wird.

Outcome (deutsch: Wirkung):

Es bezeichnet die Wirkungen, die durch eine Leistung erzielt werden. Es steht in einem Zusammenhang mit der Effektivität.

Input (deutsch: Aufwand)

Es bezeichnet die Ressourcen, die zur Erstellung einer Leistung verbraucht wurden.

(vgl. Krems 2009, S.1)

3.3 Outputsteuerung

Die Outputsteuerung besagt im Wesentlichen, dass alle Leistungen der Verwaltung auf ihre Ergebnisse ausgerichtet und bewertet werden. Unter Output wird dabei eine konkrete Leistung verstanden, die ein Bürger von der Verwaltung empfängt, z. B. eine Baugenehmigung. Alle Abläufe und Strukturen der Verwaltung sollen vom erwünschten Ergebnis ausgehend, aufgebaut werden. Ressourcen sollen ergebnisorientiert zugeteilt werden. Nicht das Handeln einer Verwaltung steht im Mittelpunkt, sondern ihre Leistungen und Wirkungen. (vgl. Schedler, Proeller 2011, S.76)

In der Fokussierung auf den Output wurde ein Schwerpunkt der NSM - Reformen gesehen.[10] Vor dem Hintergrund, dass die deutsche Variante stark auf Kosteneinsparungen abzielte, erscheint dies konsequent. Zugleich findet mit der Outputorientierung die radikalste Abkehr vom Bürokratiemodell statt. (vgl. Winter 2000, S.103) Sie stellt der bürokratisch – zentralistischen Steuerung, auch als Inputsteuerung bezeichnet (vgl. Tabatt-Hirschfeldt 2012, S.17), eine dezentrale, ergebnisorientierte Steuerung gegenüber.

„Das alte Verfahren: Bedarf zurechtschreiben, Haushaltsanmeldung, Verabschiedung des Haushalts, neue Stellen zur Aufgabenerledigung schaffen, Arbeiten ohne Erfolgskontrolle […] sollte durch das Neue Steuerungsmodell überwunden werden.“ (Dahme 2012, S.80) Nicht mehr die von Vorgesetzten zur Verfügung gestellten Ressourcen (Inputsteuerung) sollten maßgeblich für das Verwaltungshandeln sein, sondern der Output, also die konkrete Nachfrage von Bürgern nach Leistungen der Verwaltung. Um diese...