Deutschlands Arbeitsmarktpolitik unterliegt immer wieder äußeren und inneren Einflüssen, welche einen Politikwandel in der Vergangenheit begünstigten. Dieser Wandel wurde verstärkt in den letzten beiden Jahrzehnten attestiert, der so weitreichend war, dass man von einem Bruch der Pfadtreue im konservativen Wohlfahrtstaat sprechen kann.
Die sich verändernden wirtschaftlichen und sozioökonomischen Bedingungen - hier besonders der Wandel von der Industrie- hin zur Dienstleistungsgesellschaft - haben zu weitreichenden Veränderungen der Berufsbilder und der Art und Weise, wie gewirtschaftet wird, geführt. Gleichzeitig mit dem sozioökonomischen Wandel wuchs auch das Problem der Arbeitslosigkeit. Hatte zur Zeit der Einführung des Arbeitsförderungsgesetz (AFG) 1969 die Arbeitslosenquote gerade mal 0,9 Prozent betragen, so stieg sie in der Folgezeit kontinuierlich an und erreichte ihren Höhepunkt 2005 mit 13,4 Prozent. Damit entwickelte sich das Problem der Langzeitarbeitslosigkeit zur zentralen Herausforderung der deutschen Arbeitsmarktpolitik (vgl. Bogedan 2009). Gerade die Einführung des AFG bildete eine entscheidende Neuausrichtung, da es zu einer Aufwertung der „aktiven“ gegenüber der „passiven Arbeitsmarktpolitik“ kam. „Das AFG legte den Schwerpunkt weniger auf die Lohnersatzleistungen für Erwerbslose, als auf zahlreiche begleitende Maßnahmen, um diese (wieder) in den Arbeitsmarkt einzugliedern“ (Piepenbrink 2009: 1).
Die deutsche Arbeitsmarktpolitik wurde neben inneren auch immer wieder von äußeren Faktoren wie durch die ölpreisinduzierte Weltwirtschaftskrise Mitte der 1970er Jahre beeinflusst. Die zunehmende Verflechtung auf dem Weltmarkt ist vor allem für eine auf Export ausgerichtete Wirtschaft wie die Deutsche zu einer der wesentlichen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts geworden. Die Globalisierung - als Beschleunigung von Raum und Zeit - verlangte eine rasche Anpassung arbeitsmarktpolitischer Instrumente, um den vor allem in den letzten drei Jahrzehnten stetig veränderten Bedingungen zu begegnen. Aber auch innerhalb der Bundesrepublik selbst kam es zu wesentlichen Einflussfaktoren die eine Anpassung der Arbeitsmarktpolitik nötig machten, wie es bei der Wiedervereinigung deutlich wurde. Hohe Arbeitslosenzahlen in den neuen Bundesländern - bedingt durch eine rasante Deindustrialisierung - zwangen die damalige Regierung zum Handeln. Die Gesamtzahl der Erwerbstätigen im neuen Bundesgebiet ging von knapp 9 auf 6.7 Mio. zurück. „Die öffentliche Hand reagierte mit umfassenden Transferzahlungen und einem aufwendigen Einsatz arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen“ (Booth 2010: 4).
Ein weiterer wichtiger Faktor bildete die zunehmende Vertiefung der Europäischen Gemeinschaft (EG), der Etablierung einer gemeinsamen Währungsunion und der darauf folgenden Verfassung für eine gemeinsame Europäische Union (Vertrag von Lissabon). Die EU hat sich im Zuge ihrer Entwicklung immer weitreichendere Kompetenzen zugelegt oder zumindest versucht Einfluss auf nationale Politiken auszuüben. Mit dem gemeinsamen Binnenmarkt und der Währungsunion wuchs die Gemeinschaft weiter zusammen. Es „ergab sich daraus eine kompromisshafte Notwendigkeit, zumindest Mindeststandards zu setzen, um einen ruinösen regulativen Wettbewerb der sozialpolitisch abgesicherten Arbeitsmärkte zu unterbinden“ (Zapka 2008: 201). Nicht allein deshalb, weil eine autonome Fiskal- und Geldpolitik aufgrund der gemeinsamen Währungsunion nicht mehr möglich war, um die nationale Arbeitsmarktpolitik zu steuern. Durch den Europäischen Sozialfonds (ESF) hatte sie schon mit Beginn der Wirtschaftsgemeinschaft 1957 versucht, die nationalen Arbeitsmärkte zu beeinflussen oder besser gesagt, zu stützen. Erst in den 1990er Jahren begann die EU damit über eine gemeinsame europäische Beschäftigungspolitik zu verhandeln, die gemeinsame Leitlinien und Ziele formulieren und koordinieren sollte. Mit der Etablierung der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) 1998 im Amsterdamer Vertrag wurde ein neuer, gemeinsamer Weg in der europäischen Arbeitsmarktpolitik eingeschlagen. Der EU wurden dabei aber keine Kompetenzen zur Schaffung von Verbindlichkeiten oder gar Sanktionen bei einem abweichenden Kurs an die Hand gegeben. Mit der „Offenen Methode der Koordinierung“ (OMK) - die aufgrund ihres nicht bindenden Charakters als weiches Steuerungsinstrument beschrieben wird - „sollen die Mitgliedstaaten nach Maßgabe des ricardianischen Modells des komparativen Vorteils in Form eines systematischen Leistungsvergleichs, der „best practices“ oder der „institutional learning“, zu gegenseitigem Lernen angehalten werden“ (Zapka 2008: 200). Diese neue Steuerungsmethode resultiert aus der sozialpolitischen Heterogenität der Mitgliedstaaten und ermöglicht zum ersten Mal in der Geschichte Europas eine koordinierte Beschäftigungsstrategie.
Eine der wesentlichsten Veränderungen in der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit in Deutschland stellte dann das Ende der 1990er Jahre verabschiedete Job-AQTIV Gesetz der rotgrünen Koalition dar. Hierdurch wurde eine entscheidende Strategiewende hin zur Aktivierung von Erwerbspersonen ohne Arbeit eingeleitet. Nach dem Prinzip von „Fördern und Fordern“ war die Berechtigung zur Beziehung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen von nun „an die Bedingung einer aktiven Arbeitssuche, die Teilnahme an (Qualifizierungs-) Maßnahmen oder die Annahme einer subventionierten Beschäftigung im Niedriglohnsektor (z.B. Ein-Euro-Job) geknüpft“ (Schmid 2009: 5). Aus ehemals passiven Empfängern staatlicher Leistungen sollen aktive Erwerbstätige werden, wodurch es zu einer Erneuerung der Ziele in der Arbeitsmarktpolitik kam, hin zu einer Steigerung der Erwerbs- beziehungsweise Beschäftigungsquote. Nach Mohr hat innerhalb eines längeren Prozesses ein Paradigmenwechsel stattgefunden in dem „die Sozialpolitik den Imperativen der Wettbewerbsfähigkeit und der Flexibilisierung der Arbeitsmärkte untergeordnet und die makroökonomische Steuerung von Nachfrage- auf Angebotsorientierung umgestellt“ (Mohr 2009: 51) worden ist. Den Höhepunkt des Wandels stellten dabei die vier „Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz I-IV) dar, die zwischen 2003-2005 nach und nach in Kraft traten. Dabei kam es zu einer erheblichen Beschneidung des Sozialstaates und einem partiellen Abrücken vom konservativen Wohlfahrtsstaatsmodell.
Der Ausgangspunkt für Veränderungen in der Arbeitsmarktpolitik ist hierbei so verschiedenartiger Natur, so dass diese Arbeit auf der These aufbaut, dass man den Wandel nicht anhand einer Theorie alleine erklären kann. Darum soll hier der Versuch unternommen werden, aus einzelnen Analysekonzepten eine kombinierte Erklärungssynthese anzufertigen. Diese Arbeit schließt sich der These von Jochem an, die davon ausgeht, dass Reformpolitik „dann am besten erklärt (und verstanden) werden kann, wenn weniger auf einzelne Variablen abgehoben, sondern vielmehr die komplexe Interdependenz verschiedener Faktoren in ihrem prozessualen Aufeinandertreffen ins Zentrum des Interesses gerückt wird“ (Jochem 2009: 55). Die grundlegende Ausgangsfrage der vorliegenden Arbeit ist daher, inwiefern man den Wandel der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland - insbesondere durch die Hartz-Gesetze - bestmöglich erklären kann. Diese Fragestellung stellt im Hinblick auf die bereits bestehende Literatur keine wesentliche Neuerung dar. Ihr Mehrwert liegt meines Erachtens aber darin, dass sie erstmalig gezielt den Versuch unternimmt, die verschiedenen Einflussfaktoren des Wandels - im Politikfeld der Arbeitsmarktpolitik - einzeln zu analysieren und somit ein besseres Verständnis für die Ursache-Wirkungs-Beziehungen, als auch für die Gewichtung der Einflussfaktoren des Wandels in ihrer Gesamtheit zu erhalten.
Hierfür werde ich zuerst die Entwicklungen in der bundesdeutschen Arbeitsmarktpolitik - und im Besonderen die Hartz-Gesetze - darstellen. Auf die weitere Entwicklung der Arbeitsmarktpolitik nach den Hartz-Gesetzen wird nicht eingegangen, weil sie nicht ausschlaggebend für die Untersuchung der Faktoren des Wandels ist. Nach der Rekonstruktion des Wandels wird dieser versucht differenziert durch die sozioökonomische Theorie, dem akteurszentrierten Machtressourcenansatz, der Politisch-institutionalistischen Theorie in Kombination mit der Parteiendifferenztheorie, der Politik-Erblast-Theorie und der Internationalen Hypothese genauer zu beleuchten. Da ein Parteieneffekt im Politikfeld der Arbeitsmarktpolitik ohne die Berücksichtigung der Vetospielerkonstellationen nur schwer zu attestieren und auch weniger ausschlaggebend ist, soll eine Synthese aus der Parteiendifferenztheorie und der Politisch-institutionalistischen Theorie dabei helfen, der besonderen Situation – dem Abbau des Wohlfahrtsstaates unter einer sozialdemokratisch geführten Regierung – gerecht zu werden. Die internationale Hypothese verbindet zur Erklärung des Wandels von Staatstätigkeit die Theorie der Globalisierung mit der der Europäisierung, weswegen beide Variablen einzeln untersucht werden sollen. Im Zuge der aufkommenden Debatte zum Einfluss der EU – und im speziellen der EBS – auf die nationale Arbeitsmarktpolitik stellt diese anscheinend einen besonderen Faktor zur Erklärung des Wandels dar. Deshalb wird die Entwicklung der Arbeitsmarktpolitik auf europäischer Ebene gesondert dargestellt, um einen Vergleich zur deutschen Entwicklung...
