2. Begriffsbestimmungen

2.1. Demokratieformen im Vergleich

Ein Schwerpunkt dieser Arbeit liegt also auf dem Vergleich zweier gegensätzlicher Ausgestaltungen des Demokratiebegriffs. Der Begriff Demokratie ist sehr facettenreich, sodass in der Literatur keine allgemeingültige Definition hierzu vorliegt. Vielmehr findet Demokratie verschiedene Ausgestaltungen, die ihrerseits nicht exakt definierbar sind.[3] Die vorliegende Arbeit hat nicht den Anspruch, den Begriff der Demokratie bzw. die angesprochenen Unterformen umfassend zu erläutern oder in die Diskussion der Demokratietheorien einzutreten. Selbst die Darstellung des aktuellen Forschungsstandes wäre länger als der erlaubte Umfang der Diplomarbeit. Im Folgenden sollen daher die Grundstrukturen der beiden Demokratieformen analysiert werden, deren Kenntnis zum Verständnis der vorliegenden Arbeit notwendig ist.

2.1.1. Direkte Demokratie

Zuerst wird die direkte Demokratie betrachtet. Demokratietheoretisch lässt sich diese Form auf die Identitätstheorie zurückführen.[4] Diese verlangt die Einheit von Regierenden und Regierten, das heißt (d. h.) das Volk trifft jede Entscheidung selbst und unmittelbar. Eine solche Herrschaftsform bedingt, dass das Volk selbst die Gesetze erlässt, Recht spricht und die erlassenen Gesetze umsetzt.[5] Eine Repräsentation ist mit dem Idealtyp nicht vereinbar.

Im modernen Verfassungsstaat hat direkte Demokratie in vollkommener Form keine Umsetzung gefunden, da sie schlicht nicht praktikabel ist.[6] In der Literatur wird deshalb der Terminus „direkte Demokratie“ unterschiedlich verwendet. Ein Teil des Schrifttums sieht den Begriff bereits dann verwirklicht, wenn eine grundsätzlich repräsentativ ausgerichtete Verfassungsordnung den Bürgern die direkte Teilnahme an der Staatstätigkeit (und hier insbesondere der Gesetzgebung) durch unmittelbare Mitwirkungsrechte in Personal- und Sachfragen zubilligt.[7] Die gegensätzliche Meinung bezeichnet die vorbeschriebene Demokratieausgestaltung als „halb-direkte“ Demokratie. Hiernach ist eine direkte Demokratie ausschließlich dann gegeben, wenn tatsächlich die Identität von Regierten und Regierenden vorliegt.[8]

Der Begriff direkte Demokratie wird in Anlehnung an die erstbeschriebene Meinung und vor dem Hintergrund der Verfassungswirklichkeit der Schweizerischen Eidgenossenschaft in den folgenden Ausführungen als Verfahren verstanden, „die innerhalb des Staats zu einer unmittelbaren Sach- oder Personalentscheidung durch das Staatsvolk führen“ [9].

2.1.2. Repräsentative Demokratie

Eine weitere Ausgestaltungsmöglichkeit der demokratischen Herrschaftsform ist die repräsentative Demokratie. Im Gegensatz zur direkten Demokratie geht die repräsentative Demokratie auf die Konkurrenztheorie[10] zurück. Zentrales Charakteristikum der repräsentativen Demokratie ist, dass nicht das Volk selbst die Staatsgewalt ausübt, sondern diese Befugnis auf Repräsentanten überträgt.[11]

Innerhalb des Begriffs der repräsentativen Demokratie ließe sich beispielsweise weiter untergliedern in die präsidiale und die parlamentarische Demokratie. Im Rahmen dieser Arbeit ist jedoch nur die Ausgestaltungsform interessant, zu der sich das GG entschieden hat.

Die parlamentarische Demokratie der Bundesrepublik Deutschland sieht das Volk als zentralen Inhaber der Staatsgewalt.[12] „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“ (Art. 20 Absatz 2 Satz 1 GG). Sie wird gemäß Art. 20 Absatz 2 Satz 2 GG „vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe … ausgeübt“. Bei der Untersuchung des Verhältnisses zwischen den aktiven Eingriffsmöglichkeiten des Volkes und dem Gestaltungs- bzw. Machtpotential der besonderen Organe stellt man fest, dass sich das Grundgesetz im Kern zu Gunsten der Organe und damit zur Repräsentation bekannt hat.[13]

Die Grundsatzentscheidung des GG zur repräsentativen Demokratie zeigt sich insbesondere durch das freie Mandat aus Art. 38 Absatz 1 Satz 2 GG, welches die Abgeordneten des Deutschen Bundestages eben nicht an den Wählerwillen bindet.[14] Weitere Indizien ergeben sich aus der Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung (Art. 54 Absatz 1 GG), der Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag (Art. 63 Absatz 1 GG), der Beschränkung der Gesetzesinitiative auf die Repräsentativorgane (Art. 76 Absatz 1 GG) und schließlich der Gesetzgebungskompetenz des Bundestages aus Art. 77 Absatz 1 Satz 1 GG.[15]

Im Vergleich zum Idealtyp der direkten Demokratie will die repräsentative Demokratie der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich nicht eine unmittelbare Entscheidung durch das Volk; aber sie fordert eine unmittelbare oder mittelbare Legitimation der Entscheidungen (Abstimmungen) bzw. der Entscheidungsträger (Wahlen) durch das Volk.[16]

Weitere Kernelemente des Demokratieverständnisses des GG sind „die Verantwortlichkeit der Regierung, … das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition“[17]. Die Demokratie des GG stützt sich insbesondere auf den Schutz der Kommunikations- und Gleichheitsgrundrechte.[18]

Bei der Verwendung des Begriffs der repräsentativen Demokratie wird im Folgenden jene Herrschaftsform verstanden, die im Sinne des GG die dem Volk selbst zukommende Ausübung der Staatsgewalt auf durch das Volk legitimierte Repräsentationsorgane überträgt.

2.2. Instrumente der direkten Demokratie

Wie oben (2.1.1.) beschrieben wird der Begriff direkte Demokratie verstanden als solche Verfahren, „die innerhalb des Staats zu einer unmittelbaren Sach- oder Personalentscheidung durch das Staatsvolk führen“.[19] In diesem Abschnitt werden einzelne Instrumente der direkten Demokratie erläutert. Innerhalb der Bundesrepublik Deutschland und auch zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland werden die Begriffe für unterschiedliche Sachverhalte verwendet.[20] Zum Zweck der Vergleichbarkeit und Klassifizierung im Rahmen dieser Arbeit werden die folgenden Begriffe hinsichtlich ihrer Zielsetzung als Kategorien neu definiert.

2.2.1. Befragung

Eine erste mögliche Kategorie ist die Befragung. Hierbei wird dem Volk eine bestimmte Sachfrage, ein Gesetzesentwurf oder ähnliches zur Abstimmung vorgelegt. Dies hat einen lediglich konsultativen Charakter[21] und zählt bei enger Auslegung nicht zu den Instrumenten der unmittelbaren Demokratie, wird allerdings aus Gründen der Vollständigkeit mit angeführt.

2.2.2. Initiative

In der Schweizerischen Eidgenossenschaft kann eine Initiative einerseits darauf gerichtet sein, die Verfassung einer Teil- oder Totalrevision zu unterziehen bzw. bestimmte Sachfragen und konkrete Gesetzesentwürfe auf eigene Initiative dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiten.[22] Hier wird die unterschiedliche Verwendung der Begriffe deutlich.

Im Rahmen dieser Diplomarbeit wird der Begriff der Initiative so verwendet, wie er auch in der deutschen Literatur überwiegend gebraucht wird. Hierunter sollen diejenigen Sachverhalte fallen, bei denen ein Teil des Volkes die Volksvertretung zur Beratung einer bestimmten Sachfrage zwingen will.[23] Es handelt sich nicht um eine unmittelbare Entscheidung der Sachfrage durch das Volk. Diese Möglichkeit allein stellt also keinen Fall der direkten Demokratie dar. Jedoch ist es in einigen Fällen eine notwendige Vorstufe zu weiteren plebiszitären Elementen.

Eine solche Initiative erfordert eine Mindestzahl von Unterstützern, ein sogenanntes Quorum, damit es den gewünschten Erfolg erzielt. Sie zeichnet sich im Gegensatz zu einer Petition dadurch aus, dass sie den Vertretern der Initiative ein Anhörungsrecht in den jeweiligen Parlamenten und deren Ausschüsse einräumt.[24]

2.2.3. Begehren

Das Begehren ist die dritte Kategorie innerhalb dieser Betrachtung. In der Schweizerischen Eidgenossenschaft findet dieser Begriff keine Verwendung. Dort wird das nun zu beschreibende Instrument direkter Demokratie als Initiative bezeichnet.

Das Begehren geht einen Schritt weiter als die Initiative und gibt dem Volk bzw. einem Teil des Volkes die Möglichkeit, bestimmte Sachfragen oder konkrete Gesetzesentwürfe auf eigene Initiative zur unmittelbaren Entscheidung durch das Volk zu bringen. Dem Volk erwächst durch dieses Instrument ein Gesetzesinitiativrecht; damit ist dies eine echte Mitwirkungsmöglichkeit an der Staatstätigkeit.