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E-Book

Kommunen im Finanzausgleich des Grundgesetzes

AutorEugen Mehlhaf
VerlagNomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG
Erscheinungsjahr2017
Seitenanzahl510 Seiten
ISBN9783845285757
FormatPDF
KopierschutzWasserzeichen
GerätePC/MAC/eReader/Tablet
Preis150,70 EUR
Vor dem Hintergrund der Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen sowie der sog. Schuldenbremse ab dem Jahr 2020 nimmt sich der Verfasser der Behandlung der kommunalen Ebene im bundesstaatlichen Finanzausgleich an. Seine Untersuchung findet ihren Ausgangspunkt in der Analyse des finanzverfassungsrechtlichen Standorts von Gemeinden und Gemeindeverbänden. Dabei beleuchtet der Verfasser das Maß der finanzwirtschaftlichen Selbständigkeit von Kommunen, ihr Verhältnis zum Bund und zu den Ländern. Im Folgenden untersucht er zunächst die Ausgestaltung der Kommunalfinanzierung. Er differenziert zwischen Steuererträgen und der Finanzierungsverantwortung, bezieht landesrechtliche Entwicklungen (insb. Konnexität) ein und formuliert Reformvorschläge. Anschließend wendet sich der Verfasser der Rolle der Kommunen im Finanzausgleich zwischen den Bundesländern zu. Er legt dar, wie die Kommunen gegenwärtig in den Ausgleich einbezogen werden und untersucht, wie sie zukünftig einbezogen werden sollten.

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Inhaltsverzeichnis
Cover1
Einleitung33
A. Finanzpolitische Lage33
B. Ziele und Gang der Untersuchung35
Teil I: Grundlagen39
A. Der Finanzausgleich des Grundgesetzes39
I. Funktion des Ausgleichs zwischen Bund und Ländern39
II. Verhältnis zu Zuständigkeits- und Finanzierungskompetenzen40
III. Gegenstand43
IV. Verfassungsrechtliche Grundstruktur45
1. Die Stufen des aktiven Finanzausgleichs im Überblick47
a) Primärer vertikaler Finanzausgleich47
b) Primärer horizontaler Finanzausgleich50
c) Sekundärer horizontaler Finanzausgleich51
d) Sekundärer vertikaler Finanzausgleich55
e) Gesamtschau57
2. Rechtsquellen des Finanzausgleichs58
B. Kommunen im föderalen Staat des Grundgesetzes – Aufgaben und Ausgaben60
I. Grundbegriffe61
II. Kommunales Aufgabenspektrum – Dezentralisierung der Verwaltung62
1. Landesrechtliche Aufgabenmodelle64
2. Aufgaben der Gemeindeverbände66
3. Konkrete Tätigkeitsfelder67
III. Kommunale Ausgabenlast68
Teil II: Standortbestimmung – Kommunen zwischen Bund, Ländern und finanzwirtschaftlicher Selbständigkeit72
A. Traditionelle Zuordnung zu den Ländern im Rahmen klassischer Zweistufigkeit der Staatsorganisation73
B. Relativierung der Verhältnisse?76
I. These von der modifizierten Zweistufigkeit76
II. Gestiegenes Verantwortungsempfinden beim Bund77
C. Analyse der Verfassungslage82
I. Finanzwirtschaftliche Verselbständigung der kommunalen Ebene84
1. Kriterien einer finanzwirtschaftlichen Verselbständigung85
a) Einnahmeseite86
b) Ausgabeseite86
c) Zusammenfassung89
2. Status quo finanzwirtschaftlicher Verselbständigung90
a) Einnahmeseitige Verselbständigung90
aa) Ansätze der Selbstbestimmung91
bb) Grenzen der Autonomie92
b) Ausgabeseitige Verselbständigung – Kommunen und Länder noch immer ein finanzieller Verbund oder ein einseitiger Finanzierungsstrom?94
aa) Kommunen im Konnexitätsprinzip des Grundgesetzes95
(1) Regel-Ausnahme-System der Finanzierungsverantwortung95
(2) Übertragbarkeit der Wertungen auf das Verhältnis Land - Kommune97
(3) Partielle Freistellungs- bzw. Weiterleitungspflicht bei Kostentragung durch den Bund100
bb) Selbstverwaltungsgarantie als Schutz gegen Fremdzugriff104
(1) Dogmatik der Selbstverwaltungsgarantie104
(2) Legitimation der Selbstverwaltungsgarantie107
(3) Zulässigkeit der Übertragung von Finanzierungsverantwortung109
(a) Eingriffsqualität von Aufgabenzuweisungen111
(aa) Klassischer Eingriff112
(bb) Mittelbarer Eingriff112
(cc) Verantwortungszusammenhang113
(b) Art. 28 Abs. 2 S. 3 Hs. 1 GG als grundlegender Impuls?115
3. Zwischenergebnis: Grad kommunaler Autonomie nach Maßgabe des Grundgesetzes118
II. Verschiebung zum Bund?119
1. Konkretisierung der Fragestellung und Bedeutung119
2. Grundregel: Verbot von Finanzbeziehungen122
3. Berührungspunkte123
a) Sonderlastenausgleich124
b) Bundeskompetenzen im Verteidigungsfall126
c) Kooperation zwischen Bund und Gemeinden (Gemeindeverbänden) im Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende126
aa) Entstehungsgeschichte127
bb) Regelungsinhalt128
cc) Bewertung der Norm und ihr Einfluss auf das Bund-Gemeinde-Verhältnis130
d) Kommunale Steuerbeteiligungen134
aa) Art der Finanzbeziehung – Träger der Belastung134
bb) Aufgabe des bundesstaatlichen Finanzausgleichs136
(1) Historie der Beteiligungen137
(a) ESt-Beteiligung – Finanzverfassungsreform 1969137
(b) USt-Beteiligung138
(c) Zwischenergebnis141
(2) Zielsetzung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern141
(3) Zwischenergebnis143
e) Investitionsfonds und Geldleistungsgesetze144
aa) Finanzhilfen nach Art. 104b Abs. 1 S. 1 GG144
(1) Voraussetzungen der Gewährung145
(2) Einfallstor zur Kommunalfinanzierung durch den Bund?147
(3) Ausblick: Art. 104c E-GG153
(4) Einfluss auf den vertikalen Finanzausgleich154
(5) Rechtsfolge: Finanzhilfepflicht?154
bb) Beteiligung an Geldleistungsgesetzen155
(1) Faktische Finanzbeziehung155
(2) Handlungspflicht des Bundes?157
f) Ausblick: Gemeindesteuerkraftzuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 S. 6 E-GG160
4. Zwischenergebnis: Bund und Kommunen162
III. Charakteristika des finanzwirtschaftlichen Verhältnisses von Ländern und Kommunen163
1. Anspruch auf Mindestausstattung als unverhandelbare Untergrenze oder Leistungsfähigkeitsvorbehalt?165
a) Mindestmaß an freiwilligen Aufgaben als unantastbarer Kernbereich der Selbstverwaltung166
b) Vollumfänglicher Leistungsfähigkeitsvorbehalt166
c) Bundesverfassungsrechtliche Bewertung167
aa) Anspruch auf angemessene Finanzausstattung170
bb) Finanzausstattung als Bestandteil des Kernbereichs des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden171
cc) Gemeindeverbände175
dd) Grenzen176
2. Bundesverfassungsrechtliche Konturen oberhalb der Minimalgrenzen178
3. Blick auf die landesrechtlichen Verteilungskonzepte181
a) Einseitige Orientierung an den Landesfinanzen182
b) Gegenüberstellung der Finanzentwicklung183
c) Zwischenfazit184
4. Zwischenergebnis: Land und Kommunen184
D. Standortbestimmung: Ergebnis185
Teil III: Ertragsrechte und Finanzierungsverantwortung der Kommunen im bundesstaatlichen Finanzausgleich187
A. Originäre Steuererträge von Gemeinden und Gemeindeverbänden188
I. Gewerbesteuer189
1. Ertragshoheit und Legitimation189
2. Hebesatzrecht191
3. Horizontale Verteilung193
a) Vorgaben des Grundgesetzes193
b) Einfachgesetzliche Interpretation194
c) Bewertung195
4. Gewerbesteuerumlage196
a) Grundlage196
b) Ermittlung197
c) Bewertung der Umlage199
II. Grundsteuer200
III. Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern202
IV. Einkommensteueranteil205
1. Anteilshöhe206
2. Verteilung auf Länderebene207
3. Verteilung auf die einzelnen Gemeinden210
4. Bewertung des Verteilungsmechanismus211
V. Umsatzsteueranteil213
1. Verteilungsmodus214
a) Verteilung auf die Länder215
aa) Drei Viertel des kommunalen Anteils - § 5b GFRG216
bb) Ein Viertel des kommunalen Anteils - § 5a GFRG217
b) Verteilung auf die Gemeinden218
2. Bewertung des Verteilungsmechanismus218
VI. Zusammenfassung und Blick auf die finanzielle Lage der Kommunen220
VII. Reformüberlegungen: Anreizorientierte Einnahmestrukturen auf solider Basis225
1. Vorüberlegungen225
2. Abschaffung der Gewerbesteuer?227
3. Intensivierung der Anreize bei der Einkommensteuer229
a) Erhöhung / Abschaffung der Höchstbeträge229
b) Kommunales Hebesatzrecht229
4. Verteilung der Umsatzsteuer nach Einwohnern232
a) Notwendigkeit einer Verfassungsänderung?234
b) Reichweite des Ausgleicheffekts235
B. Passiver Finanzausgleich237
I. Strikte Konnexitätsregeln der Länder als Präventivschutz238
1. Verselbständigung der Kommunen durch Landesverfassungsrecht – Konnexitätsregelung des Art. 57 Abs. 4 S. 2-4 NdsVerf239
a) Tatbestand240
aa) Aufgabenübertragung241
bb) Aufgabenänderung als konnexitätsauslösendes Ereignis244
(1) Änderungen des Landesrechts245
(2) Änderungen des Bundesrechts246
(a) Befugnis zur Aufgabenänderung247
(b) Aufgabenänderung bei landesgesetzlicher Zuweisung249
(c) Wegfall bundesgesetzlicher Zuweisung250
cc) Kostenverursachung252
b) Rechtsfolge: Ausgleichspflicht254
aa) Strenge und relative Konnexität254
bb) Umfang der Ausgleichspflicht255
cc) Zeitlicher Zusammenhang257
dd) Kostenprognose257
c) Rechtsschutz259
2. Bewertung aus dem Blickwinkel kommunaler Verselbständigung259
a) „Wer bestellt, der zahlt auch“ – Bewertung des Entwicklungsstands260
b) Bundesverfassungsrechtliche Absicherung? – Kritische Anmerkungen zur Konzeption262
II. Wachsende Sozialausgaben als Problem der Kommunalfinanzierung264
1. Soziale Aufgaben und Ausgaben – ein Überblick265
a) Grundsicherung für Arbeitsuchende266
aa) Leistungen267
bb) Träger und Kosten267
b) Sozialhilfe269
aa) Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung /Hilfen zum Lebensunterhalt269
bb) Besondere Bedarfssituationen270
cc) Träger und Kosten271
c) Asylbewerberleistungsgesetz272
d) Kinder- und Jugendhilfe SGB VIII274
e) Weitere Leistungsgesetze276
2. Gesamtbetrachtung und Entwicklung der Sozialausgaben277
a) Zusammenfassung277
b) Entwicklung (kommunaler) Sozialausgaben278
3. Finanzierung der Sozialausgaben am Beispiel Niedersachsen281
a) Finanzierung der Pflichtaufgaben innerhalb des kommunalen Ausgleichssystems281
aa) Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises282
bb) Berücksichtigung im Bedarfsansatz284
b) Finanzierungstrukturen in einzelnen Aufgabenbereichen284
aa) Finanzierung der Sozialhilfe284
bb) Finanzierung der Grundsicherung für Arbeitsuchende286
cc) Finanzierung des Asylbewerberleistungsgesetzes287
dd) Finanzierung der Kinder- und Jugendhilfe288
ee) Finanzierung weiterer ausgewählter Leistungen289
4. Zwischenergebnis290
III. Weitere Vertikalisierung als Lösungsmodell?292
1. Gründe der vertikalen Ausrichtung292
2. Ausgestaltungvarianten294
a) Grundlegende Ansätze: Gesetzeskausalität zw. Bund u. Ländern/Mehrbelastungsausgleich zw. Bund u. Kommunen294
b) Neuere Diskussion296
3. Einschätzung zu Vertikalisierungsbestrebungen299
IV. Stärkung bestehender Verfassungsstrukturen301
1. Entlassung der Kommunen aus der Aufgabenwahrnehmung303
2. Verdichtung von Landes- und Kommunalfinanzen304
a) Ausdrücklicher Anspruch auf angemessene Finanzausstattung305
b) Legislatives Mitspracherecht der Kommunen305
c) Verlagerung der Finanzierungsverantwortung für Geld- und Sachleistungen auf die Bundesländer306
aa) Finanzierung der Übernahme307
bb) Ausgestaltung der verfassungsrechtlichen Leistungserstattungspflicht308
(1) Standort im Grundgesetz308
(2) Adressat der Erstattungspflicht310
(3) Begünstigte des Anspruchs310
(4) Anknüpfungspunkt: Pflicht zur Leistungsgewährung310
(5) Leistung311
(a) Eingrenzung nach Rechtsgebieten312
(b) Eingrenzung nach Leistungsart312
(c) Erheblichkeitsschwelle315
(6) Rechtsfolge316
(7) Verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz – Beschwerdegegenstand317
(8) Formulierungsvorschlag und Umsetzungsschritte318
cc) Vorzüge und mögliche Kritikpunkte320
(1) Vorteile gegenüber Status quo und alternativen Vorschlägen320
(a) Geringere Konjunkturabhängigkeit der Kommunalfinanzierung320
(b) Grundlegender Schritt in Richtung fiskalischer Äquivalenz320
(c) Nachhaltigkeit des Lösungskonzepts und Förderung kommunaler Investitionen321
(d) Erhalt föderaler Verhandlungsspielräume und Stärkung der Zweistufigkeit321
(e) Ausgleichende Effekte zwischen den Kommunen322
(f) Effektivere Schuldenbegrenzung323
(g) Stärkere Unabhängigkeit von der Leistungsfähigkeit der Länder323
(h) Verringerung des Konfliktpotentials unter den Kommunen323
(i) Verringerung des Konfliktpotentials innerhalb der Gemeinden324
(j) Geringerer Quantifizierungs- und Verwaltungsaufwand325
(k) Vermeidung von Parallelstrukturen326
(l) Reaktionsfähigkeit und Reaktionsbereitschaft der Gesetzgebung326
(m) Verringerung des Konfliktpotentials im Länderfinanzausgleich i.e.S.327
(2) Möglicherweise entgegenstehende Erwägungen327
(a) Überlastung einzelner Bundesländer327
(b) Wirtschaftlichkeitsverluste328
(c) Anreizverlust zur Pflege von Arbeitsplätzen329
(d) Null-Summen-Spiel330
(e) Drohender Autonomieverlust der Kommunen331
(f) Autonomieverlust der Länder332
C. Ertragsrechte und Finanzierungsverantwortung: Ergebnis333
Teil IV: Das Gebot der Gemeindeberücksichtigung336
A. Horizontale Verteilung des Steueraufkommens und ausgleichende Korrekturen der Erstverteilung337
I. Erstverteilung auf die Länder als Vorfrage des Berücksichtigungsgebotes337
1. Ertrags- und Landessteuern337
2. Umsatzsteuer338
II. Umverteilung der Landeseinnahmen unter Berücksichtigung der Finanzkraft und des Finanzbedarfs der Gemeinden340
1. Bemessungsgrundlage342
a) Finanzkraft342
aa) Ausgleichserhebliche Einnahmen von Land und Kommunen343
bb) Sicherung des Eigenbehalts – anreizorientiertes Element344
b) Abstrakter Bedarf als Vergleichsmaßstab344
c) Anteilige Berücksichtigung der Gemeindeeinnahmen347
2. Tarif347
III. Ergänzende Zuweisungen des Bundes – Nachwirkung des Berücksichtungsgebotes350
B. Gebot der Gemeindeberücksichtigung – Element der Bemessungsgrundlage des sekundären horizontalen Finanzausgleichs352
I. Struktur und Begrifflichkeiten des Gebotes352
II. Finanzpolitische Bedeutung des Berücksichtigungsumfangs354
III. Zulässigkeit ergebnisorientierter Ansätze356
1. Finanzverfassung als justiziabler Rahmen356
a) Die Einwände357
b) Position des Bundesverfassungsgerichts358
c) Art. 107 Abs. 2 GG als verbindliche Rahmenordnung359
2. Anforderungen der Ausgleichssystematik361
IV. Zwischenergebnis und Ausblick auf die weitere Prüfung363
C. Historische Entwicklung und Argumentationslinien zum Berücksichtigungsumfang364
I. Die ersten Jahre364
II. Finanzverfassungsreform 1955 – Erstmalig anteilige Berücksichtigung366
III. Folgeentwicklung bis 1969369
IV. Finanzverfassungsreform 1969370
V. Berücksichtigungsgebot im Fokus von Literatur und Rechtsprechung373
1. Rechtswissenschaftliche Literatur der 70er und frühen 80er Jahre375
2. BVerfG: FAG I (1986) – Begriff der Finanzkraft378
a) Entscheidung378
b) Gesetzgeberische Folgeentwicklung381
c) Aufnahme der unterbliebenen Reform im Schrifttum384
3. BVerfG: FAG II (1992) – Berücksichtigungsgebot im Fokus386
a) Entscheidung386
aa) Kommunale Finanzkraft387
bb) Kommunaler Finanzbedarf389
cc) Prozentualer Abschlag von der kommunalen Finanzkraft391
b) Gesetzgeberische Folgeentwicklung393
c) Aufnahme des Urteils im Schrifttum394
4. BVerfG: FAG III (1999) – Maßstäberechtsprechung397
a) Entscheidung397
b) Gesetzgeberische Folgeentwicklung – 64 %401
c) Der Weg zur geltenden Neuregelung: Vom Maßstab zum Ausgleich?402
aa) Gang des Gesetzgebungsverfahrens402
bb) Finanzwissenschaftliche Begründung405
d) Reaktionen der Literatur zur Anhebung des Hundertsatzes und gegenwärtige Diskussion407
5. BVerfG: FAG IV – Maßstabsbildung auf dem Prüfstand414
VI. Resümee414
1. Historisches Argument für einen ergebnisorientierten Ansatz?415
2. Verfassungswidrigkeit infolge der Missachtung zeitlicher Verfahrensvorgaben?417
3. Gegenüberstellung der Argumente419
D. Analyse der Argumentationslinien421
I. Grammatikalische und ausgleichssystematische Annäherung421
1. Von grammatikalischen Ober- und Untergrenzen421
2. Anreizeffekte, Schutzmechanismen, sowie die Stärkung und Nivellierung der Gemeindefinanzkraft423
II. Zum Argument der (verringerten) Finanzierungsverantwortung – Additives Grundkonzept alternativlos?424
1. Sinkende Gemeindeeinnahmen als Indiz für höhere Landesausgaben?425
a) Verfassungssystematischer Befund zur Finanzierungsverantwortung425
b) Mangelnde Aussagekraft des Befunds innerhalb des additiven Konzepts426
2. Überlegungen zur genaueren Erfassung der Finanzierungsverantwortung428
a) Abstrakte Abbildung der Finanzierungsverantwortung429
b) Konkrete Erfassung kommunaler Finanzierungssalden429
c) Konkrete Erfassung derivativer Zuweisungen430
3. Verfassungsrechtlicher Spielraum für eine Neuinterpretation des Berücksichtigungsgebotes431
a) Wortlaut431
b) Ausgleichssystematik431
c) Unterschiedliche Aufgabebelastung der Kommunen als Hindernis432
4. Zwischenergebnis und weiterführende Überlegungen433
III. Bedarfsansatz434
1. Normatives Gebot der Bedarfsberücksichtigung434
a) Landesebene434
b) Kommunalebene436
2. Steuerkraft als Bedarfsindikator439
a) Mangel empirischer Befunde439
b) Nachvollziehbarkeit der Annahme441
3. Zwischenergebnis443
IV. Finanzwirtschaftliche Unabhängigkeit kommunaler Selbstverwaltungskörperschaften443
1. Bemessung der Abschlagshöhe445
2. Mehrwert für das Ausgleichsystem?448
a) Kein Beitrag zur Erfassung von Finanzkraftunterschieden448
b) Zugriff auf kommunale Einnahmen – Problem der Bemessungsgrundlage oder des Tarifs?451
3. Zwischenergebnis454
V. Analyse der Argumentationslinien: Ergebnis455
Literaturverzeichnis459

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