3 ÖKONOMISCHE LEGITIMATION DER REGULIERUNG DES MARKTES

3.1 BEGRIFFSDEFINITION STAATLICHE REGULIERUNG

Eine einheitliche, allgemein anerkannte Begriffsdefinition sowie eine unumstrittene Regulierungstheorie sind in der Literatur nicht aufzufinden. Von einer Mehrzahl von Autoren wird eine weite Definition des Regulierungsbegriffes bevorzugt. Diese umfasst jegliche Einschränkung der Handels- und Vertragsfreiheit sowie der zivilrechtlichen Freiheiten durch staatliche Eingriffe, die nicht die allgemeinen Spielregeln der Marktwirtschaft festlegen.[12] In dieser Arbeit soll aber im Folgenden von einer engen Definition ausgegangen werden, um Bezug auf den Beruf des Steuerberaters zu nehmen. Die enge Definition bezeichnet die direkte Kontrolle ökonomischer Aktivitäten sektorspezifischer Unternehmen durch staatliche Instanzen.[13] Da Regulierung als ein Teil der Ordnungspolitik verstanden wird, werden als Regulierungsbegründungen nur ökonomische Faktoren anerkannt, die längerfristig und zielgerecht wirken. Strukturwandelbedingte, d.h. temporäre staatliche Interventionen zählen nicht als Argument der Regulierung.[14]  Kapitel 4.3 dieser Arbeit zeigt Preis- und Marktzutrittsregulierungen der Steuerberater einerseits sowie Verhaltensregulierungen andererseits auf. Erstere werden angewandt, wenn freier Wettbewerb nicht möglich ist; zu Regulierungen des Verhaltens wird gegriffen, wenn der freie Wettbewerb zu unerwünschten Ergebnissen führt.[15]

3.2 ALLGEMEINE EINBETTUNG IN DIE WETTBEWERBSPOLITIK

Dem in dieser Arbeit behandelten primären Thema der staatlichen Regulierung in einem bestimmten Berufsfeld liegt eine breite theoretische Basis zugrunde. Die allgemeine Wettbewerbspolitik bietet hier die Grundlage. Im Mittelpunkt steht der Begriff des Wettbewerbs, der eine marktbezogene Rivalitätsbeziehung zwischen mehreren Wirtschaftssubjekten – Anbietern und Nachfragern – beschreibt. Das Konkurrieren um aussichtsreichere Marktergebnisse spornt zu besonderen wirtschaftlichen Leistungen und Verhaltensweisen an und muss innerhalb einer bestimmten gesetzlichen Ordnung erfolgen.[16]

Die elementare Voraussetzung für funktionierende Marktprozesse und -ergebnisse ist ein funktionsfähiger, marktwirtschaftlicher Wettbewerb. Unabdingbar sind dabei ein freier Marktzutritt und -austritt, klar definierte Eigentumsrechte sowie Vertragsfreiheit.[17] Dieses Bild des Wettbewerbs geht nicht mit der Definition der staatlichen Regulierung konform. Regulierungen beeinträchtigen den Marktzugang und -austritt, bestimmen den Preis oder schränken das Verhalten ein. Die ökonomische Effizienz stellt in dieser Arbeit den zentralen Maßstab für die folgende normative Analyse dar. Es soll die Frage geklärt werden, inwieweit die staatliche Regulierung die Effizienz wieder herstellen kann oder weitere Ineffizienzen hervorruft.[18] Kontrovers dazu erscheint die positive Analyse als zweiter zentraler Maßstab, die auf die Ursachen von ineffizientem, reglementiertem Wettbewerb zurückgreift.

3.3 WETTBEWERBLICHE AUSNAHMEBEREICHE

Wettbewerbliche Ausnahmebereiche stehen in einem engen Zusammenhang mit der staatlichen Regulierung. Zu ihnen zählen jene Wirtschaftsbereiche, die von den generellen wettbewerbspolitischen Regelungen ganz oder teilweise freigestellt sind.[19] Diese Ausnahmeregelungen sind im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) in §§ 99-103 definiert.[20] Allgemein sollen mit dem GWB private Wettbewerbsbeschränkungen verhindert werden. Demnach wären Absprachen über Marktzutritte und Preise verboten. Dies gilt jedoch nicht für die Ausnahmebereiche, die oft in Zusammenarbeit mit den Verbänden des jeweiligen Berufszweiges und mit rechtlicher Erlaubnis Preis- und Marktzutrittsregulierungen sowie Verhaltensregulierungen[21] vorgeben.[22] Staatliche Regulierung stellt hier einen Ersatz der Wettbewerbskontrolle dar, d.h. dort wo der Wettbewerb weitgehend ausgeschaltet ist rückt die „sichtbare Hand des Staates“ an dessen Stelle.[23] Der alleinige Unterschied zwischen staatlicher Regulierung und wettbewerblichen Ausnahmebereichen liegt in dem Umfang des regulierten Bereiches. Demnach wird bei der staatlichen Regulierung nur ein bestimmter Wirtschaftszweig geregelt, wohingegen bei den Ausnahmebereichen ein ganzer Wirtschaftssektor beschränkt wird. Beide zählen zu den wichtigsten ordnungspolitischen Ausnahmeregelungen.[24]

Im Folgenden soll die Frage geklärt werden, wie staatliche Regulierung und wettbewerbpolitische Ausnahmebereiche volkswirtschaftlich gerechtfertigt werden können. Wissenschaftlich existieren zwei theoretische Ansätze: die normative und die positive Theorie der Regulierung.[25] Die normativ ausgerichteten Ansätze versuchen die Notwendigkeit staatlicher Eingriffe in das Marktgeschehen anhand einer rein ökonomischen Effizienzanalyse nachzuweisen und Empfehlungen über geeignete Interventionen zu geben.[26] Eine weit neuere Theorie bildet der positive Ansatz oder auch die „Neue Politische Ökonomie“. Diese versucht, die Ursachen von Regulierungseingriffen zu bestimmen, welche hauptsächlich in den wirtschaftlichen Interessen einzelner Unternehmen und Branchen und im wirtschaftlichen Eigeninteresse der Regierungsbehörden zu finden sind.[27] Beide Theorien werden nachfolgend näher erläutert, um anschließend auf die Wirkungen der Regulierungen auf dem Steuerberatermarkt eingehen zu können.

3.4 NORMATIVE THEORIE DER REGULIERUNG

Die staatliche Regulierung unter normativen Gesichtspunkten ist mit Markt- und Wettbewerbsversagen zu begründen. Ersteres tritt auf, wenn die Koordinationsleistung des Marktes scheitert. Bleibt eine effizienzorientierte Unternehmensselektion oder eine Verbesserung der Marktergebnisse aus, wird von Wettbewerbsversagen gesprochen. Zu den traditionellen Argumenten zählen die Existenz natürlicher Monopole, unvollkommene und asymmetrische Informationen der Vertragsparteien, externe Effekte sowie das Vorhandensein öffentlicher Güter.[28]

An dieser Stelle wird auf die Aspekte des Marktversagens eingegangen, die für die Effizienzbeurteilung des Dienstleistungsmarktes für Steuerberatung von Bedeutung sind.

3.4.1 Informationsmängel und Qualitätsunkenntnis

Dienstleistungsmärkte sind nicht der Standardfall der ökonomischen Theorie. In der Literatur werden meist Gütermärkte ausführlich diskutiert. Trotz des Fehlens einer Dienstleistungsmarkttheorie lassen sich die Argumente des Markt- und Wettbewerbsversagens auf den Markt für Dienstleistungen übertragen. Grundsätzlich bestehen häufig Informationsprobleme. Einen Regulierungsgrund für das Problem ungleicher Informationsverteilung stellt der Verbraucherschutz dar, der unbestritten notwendig ist, da der Nachfrager im Allgemeinen erheblich schlechter informiert ist als der Anbieter.[29]

Es werden zwei Arten von Informationsmängeln unterschieden: die Unsicherheit und die Unkenntnis. Unsicherheit oder auch das Risiko wird damit begründet, dass sich zukünftige Entwicklungen nicht mit fehlerfreier Gewissheit vorhersagen lassen. Es besteht die Möglichkeit, die Unsicherheit mit Hilfe von Informationsgewinnung zu verringern.[30] Unkenntnis liegt vor, wenn Marktakteure – meist die Nachfragerseite – nicht genügend informiert sind, sich diese Unwissenheit mit geeigneter Beschaffung von Informationen jedoch beseitigen ließe. [31]  Wesentlich für den Steuerberatungsmarkt ist die Unkenntnis, die im Folgenden näher erläutert wird. Meist handelt es sich um die Probleme der asymmetrischen Informationsverteilung, die der kommende Abschnitt 3.4.2 eingehend erklärt.

Unkenntnis lässt sich in drei Formen unterteilen, die zu Marktversagen führen können: (1) Qualitätsunkenntnis, (2) Nutzenunkenntnis und (3) Preisunkenntnis. Wesentlich für diese Arbeit ist die Qualitätsunkenntnis.[32] Eine Seite des Marktes ist besser über die Qualität eines Gutes oder einer Dienstleistung informiert als die andere Marktseite. In den meisten Fällen ist die Nachfragerseite die schlechter informierte. Der Grad der potentiellen Qualitätsunsicherheit variiert bei unterschiedlichen Arten von Gütern. In seinen Aufsätzen „Information and Cusumer behavior“ [33] und „Advertising as Information“[34] unterscheidet Nelson zwischen search-qualities und experiance-qualities. Erstere können mit Hilfe eines Vergleiches mehrerer gleichartiger Güter vor dem Kauf beurteilt werden, z.B. Kleidung, die vor dem Kauf zur Anprobe zur Verfügung steht.  Die Qualität der Erfahrungsgüter lässt sich erst während des Gebrauchs abschätzen; genannt sei z.B. die Lebensdauer von elektrischen Geräten oder eine Konzertkarte, bei der die Qualität des Auftritts erst bei der Vorstellung zum Vorschein kommt.[35] Darby und Karni haben diesen Ansatz um ein Qualitätsmerkmal ergänzt. Dabei handelt es sich um...