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Private als Sparkassenträger.

Zur Verfassungskonformität des sog. Berliner Sparkassenmodells.

AutorFabian Alexander Quast
VerlagDuncker & Humblot GmbH
Erscheinungsjahr2010
ReiheSchriften zum Öffentlichen Recht 1154
Seitenanzahl273 Seiten
ISBN9783428530304
FormatPDF
KopierschutzWasserzeichen
GerätePC/MAC/eReader/Tablet
Preis74,90 EUR
Mit dem Berliner Sparkassenmodell hat der Landesgesetzgeber die ausgetretenen Pfade des Sparkassenorganisationsrechts verlassen. Die vor allem europarechtlich determinierte Neuregelung ermöglicht eine weitreichende Einbeziehung Privater in die Sparkassenorganisation. Angesichts der angespannten Lage der öffentlichen Haushalte und der von Privatbanken erkannten Notwendigkeit der Stärkung des Privatkundengeschäfts ist das Berliner Sparkassenmodell eine mögliche Gestaltungsoption auch für andere Bundesländer. Fabian Alexander Quast geht den im Vorfeld geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Berliner Sparkassenmodell nach und behandelt dabei grundlegende Fragen im Zusammenhang mit der Organisation von Verwaltungseinheiten durch das Landesrecht. Im Mittelpunkt stehen neben dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip die Vorgaben des einfachen Bundesrechts, insbesondere des Gesetzes über das Kreditwesen und des Aktiengesetzes.

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Blick ins Buch
Inhaltsverzeichnis
Vorwort8
Inhaltsverzeichnis10
Abkürzungsverzeichnis17
Einleitung22
A. Berliner Sparkassenmodell und „Drei-Säulen-Struktur“ der deutschen Kreditwirtschaft
22
B. Gang der Untersuchung28
Erster Teil: Dogmatische Grundlagen
29
Erstes Kapitel: Berliner Sparkassenmodell im Vergleich zu ausgewählten Organisationsmodellen
29
A. Organisatorische Grundstrukturen kommunaler Sparkassen
29
I. Sparkassen als rechtsfähige Anstalten29
II. Erfüllung von Aufgaben des Trägers30
III. Organisationsakte des öffentlich-rechtlichen Sparkassenträgers
31
IV. Finanzielle Beziehungen zwischen Sparkasse und Sparkassenträger
32
1. „Plattform-Modell“32
2. Behandlung von Überschüssen35
V. Organe der Sparkassen35
1. Verwaltungsrat35
2. Vorstand36
3. Kreditausschuss37
VI. Staatsaufsicht37
VII. Mitgliedschaft im regionalen Sparkassen- und Giroverband
38
VIII. Finanzielle Beteiligung Dritter an öffentlich-rechtlichen Sparkassen
38
1. Stille Beteiligung und Genussrechte38
2. Fungible Beteiligungen an Stammkapital der Sparkassen39
3. Umwandlung öffentlich-rechtlicher Sparkassen in Aktiengesellschaften
40
B. Sparkassen und Bausparkassen in Trägerschaft der Landesbanken
40
I. Öffentlich-rechtliche Sparkassen40
II. Öffentlich-rechtliche Bausparkassen42
C. Freie Sparkassen43
D. Beleihung mit der Anstaltsträgerschaft im Recht der Landesbanken und im Börsenrecht
43
I. Beliehene Anstaltsträger im Recht der Landesbanken – „Trennungsmodell“
43
1. Bayerische Landesbank43
2. Landesbank Rheinland-Pfalz45
II. Beliehene Anstaltsträger im Börsenrecht – „Duales Organisationsmodell“
45
E. Organisationsstrukturen des Berliner Sparkassenmodells
47
I. Berliner Sparkasse als teilrechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts
48
II. Öffentlicher Auftrag der Berliner Sparkasse48
III. Vorstand und Beirat als Sparkassenorgane49
1. Vorstand49
2. Sparkassenbeirat51
IV. Landesbank Berlin AG als beliehener Sparkassenträger51
1. Beleihung mit der Trägerschaft51
2. Betriebsrecht und Betriebspflicht des beliehenen Sparkassenträgers
52
3. Landesbank Berlin AG als Sparkassenzentralbank und Sparkassenverband
57
4. Strukturänderungen des Trägers58
5. Aufhebung und Übertragung der Trägerschaft58
a) Aufhebung58
b) Übertragung59
V. Aufsicht der Senatsverwaltung59
F. Teilrechtsfähigkeit im Berliner Sparkassenmodell als Vorbild für die Braunschweigische Landessparkasse
59
G. Zwischenergebnis60
Zweites Kapitel: Dogmatische Einordnung des Berliner Sparkassenmodells
61
A. Keine Bindung des Gesetzgebers an Anstalts- und Beleihungsdogmatik – Zum Aspekt des Formenmissbrauchs61
B. Dogmatische Grundbegriffe66
I. Anstalt des öffentlichen Rechts66
1. Historische Entwicklung des Anstaltsbegriffs66
2. Präzisierungsversuche des Mayer’schen Anstaltsbegriffs68
a) Öffentlich-rechtliche Anstalt zwischen Organisations- und Handlungsform
68
b) Abgrenzungskriterien der Anstalt im organisationsrechtlichen Sinne
69
aa) Funktionale Ansätze zur Abgrenzung70
bb) Verselbständigung im Verhältnis zum Muttergemeinwesen70
3. Anstaltsträger, Errichtungskörperschaft und Kapitalträger72
a) Anstaltsträger
72
b) Errichtungskörperschaft73
c) Kapitalträger73
4. Einordnung der Berliner Sparkasse74
II. Beleihung77
1. Historischer Ausgangspunkt moderner Beleihungstheorien77
2. Sparkassenträger als Beliehener78
a) Anstaltsträgerschaft als tauglicher Beleihungsgegenstand78
b) Landesbank Berlin AG als tauglicher Beleihungsadressat83
C. Zwischenergebnis84
D. Folgerungen – Weiterer Gang der Untersuchung86
Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung
88
Erstes Kapitel: Verfassungskonformitätöffentlich-rechtlicher Sparkassen
88
A. Volkswirtschaftliche Zweckmäßigkeit und verfassungsrechtliche Zulässigkeit
88
B. Zur Kritik im Einzelnen90
I. „Öffentlicher Auftrag“ als öffentliche Aufgabe90
II. Ausreichende Grundversorgung durch Private?91
1. Argumente gegen die konkrete Sparkassentätigkeit91
2. Ausreichende Versorgung ohne öffentlich-rechtliche Kreditinstitute
92
3. Erforderlichkeit öffentlich-rechtlicher Kreditinstitute94
4. Öffentlicher Auftrag im Berliner Sparkassengesetz verfassungskonform
95
Zweites Kapitel: Landesgesetzgebungskompetenz und Vorgaben einfachen Bundesrechts
97
A. Fortgeltung des § 2 Abs. 1 S. 1 NotVO als Bundesrecht?
97
I. Problemstellung97
II. Geltung der Dritten Notverordnung am 7. September 1949
98
III. Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz100
IV. Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
101
1. Voraussetzungen des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG101
2. Punktuelle Regelungsbefugnis des Bundes für Organisationsfragen
103
a) Voraussetzungen ungeschriebener Kompetenzzuweisungen103
b) Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs für § 2 NotVO?
104
aa) Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts104
bb) Rechtsfähigkeit105
(1) Zweck der rechtlichen Verselbständigung105
(2) Umfang zulässiger Vorgaben des Bundesrechts106
V. Folgen des Fehlens der Bundesgesetzgebungskompetenz108
B. Vorgaben des Kreditwesengesetzes109
I. Verhältnis zwischen Landessparkassengesetz, Kreditwesengesetz des Bundes (KWG) und Gemeinschaftsrecht
109
II. Berliner Sparkasse als öffentlich-rechtliche Sparkasse i. S. d. § 40 Abs. 1 Nr. 1 KWG
112
1. Reichweite der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bezeichnungsschutz
112
2. Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 Nr. 1 KWG114
a) Berliner Sparkasse als Bezugspunkt der Voraussetzungen des § 40 KWG
114
b) Funktionale und organisatorische Gehalte des § 40 Abs. 1 Nr. 1 KWG
115
aa) Funktionale Voraussetzungen der Sparkasseneigenschaft nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 KWG
116
bb) Öffentlich-rechtliche Eigenschaft der Berliner Sparkasse und organisatorische Gehalte des Sparkassenbegriffs
118
(1) Organisation als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts?119
(2) Erforderlichkeit öffentlich-rechtlich verfasster Träger?119
c) Vorliegen einer Bankerlaubnis121
C. Vorgaben des Bürgerlichen Gesetzbuches124
D. Vorgaben des Aktiengesetzes128
I. Problemaufriss128
II. Verhältnis zwischen Aktienrecht und Landesverwaltungsrecht
130
1. Aktiengesetz als abschließende Kodifikation hinsichtlich der Einwirkungsmöglichkeiten der öffentlichen Hand
130
2. Vorrang des Aktienrechts131
a) Lehre vom Verwaltungsgesellschaftsrecht131
b) Vorrang des Aktienrechts132
III. Vereinbarkeit mit den Vorgaben des Aktiengesetzes135
1. Aufsichtsrechtliche Maßnahmen des Senats135
2. Zustimmungsvorbehalt zur Bestellung des Sparkassenvorstandes
137
a) Zustimmungsvorbehalt und Rechtsfolgen fehlender Zustimmung
137
b) Entschließungsfreiheit des Aufsichtsrats nach § 84 Abs. 1 S. 1 AktG
137
3. Unzulässige Schaffung eines zusätzlichen Geschäftsleitungsorgans der Träger-Aktiengesellschaft
141
E. Zwischenergebnis142
Drittes Kapitel: Prinzip der quantitativen Begrenzung der Beleihung
144
A. Problemaufriss144
B. Länder als Adressaten des Funktionsvorbehalts146
I. Homogenitätsgebot (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG)146
II. Art. 33 Abs. 4 GG als „Durchgriffsnorm“146
C. Funktionsvorbehalt als Beleihungsgrenze149
D. Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse150
I. Meinungsstand150
II. „Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse“ i. S. d. Art. 33 Abs. 4 GG
152
1. Wortlaut152
2. Systematik154
a) Systematik des Art. 33 GG154
b) Stellung des Art. 33 GG im Grundgesetz155
aa) Gesamtheit der Regelungen zum öffentlichen Dienst und Stellung im 2. Abschnitt des Grundgesetzes
155
bb) Einzelregelungen zum öffentlichen Dienst156
3. Historische Auslegung158
4. Teleologische Auslegung160
a) Funktion des Berufsbeamtentums im Grundgesetz160
b) Einzelne Abgrenzungskriterien161
aa) Keine Maximierung der Beamtenanzahl161
bb) Tätigkeiten in öffentlich-rechtlicher Form162
cc) Verwaltungshandeln in Verfolgung öffentlicher Zwecke
162
dd) Dynamische Interpretation163
ee) Funktionale Betrachtung164
(1) Stabilisierungs- und Ausgleichsfunktion des Berufsbeamtentums
164
(2) Personelle Absicherung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
165
E. Einordnung des Sparkassenbetriebs167
I. Akzessorietät von Sparkassentätigkeit und Betriebspflicht167
II. Einordnung der Sparkassentätigkeit168
1. Grundrechtsrelevanz der Sparkassentätigkeit?168
2. Einzelbereiche der Sparkassentätigkeit168
a) „Girokonto für jedermann“168
b) Befriedigung des örtlichen Kreditbedarfs172
F. Zwischenergebnis174
Viertes Kapitel: Vorgaben des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips
175
A. Verhältnismäßigkeitsprinzip als Grenze von Beleihungsentscheidungen?
175
B. Gewaltenteilung177
C. Gesetzesvorbehalt177
I. Geltung des Gesetzesvorbehalts177
II. Erforderliche Regelungsdichte des Berliner Sparkassengesetzes179
1. Beleihungsgegenstand und Anstaltsorganisation179
a) Verfassungsrechtliche Wertigkeit des „öffentlichen Auftrags“
179
b) Einzelregelungen zum Beleihungsgegenstand180
2. Regelungen zur Begründung des Beleihungsrechtsverhältnisses
181
a) Erforderlichkeit gesetzlicher Vorgaben181
b) Einzelne Fallgestaltungen182
aa) Erneute Beleihung nach Beendigung der Trägerschaft182
bb) Rechtsänderungen nach dem Umwandlungsgesetz182
cc) Beleihung kraft Gesetzes und Veräußerung der Gesellschaftsanteile
183
3. Aufsichtsmaßnahmen und Beendigung des Beleihungsrechtsverhältnisses
184
a) Aufsichtsmaßnahmen184
b) Beendigung der Beleihung186
D. Demokratische Legitimation187
I. Vermittlung demokratischer Legitimation187
II. Legitimationsbedürftigkeit des Betriebs der Sparkasse durch den Träger
190
1. Geschäftsabschlüsse der Sparkasse als Ausübung von Staatsgewalt
190
2. Legitimationsbedürftigkeit des beliehenen Anstaltsträgers192
III. Erforderliches Legitimationsniveau193
1. Abgestuftes Legitimationsniveau in Abhängigkeit zur wahrzunehmenden Aufgabe
193
2. Legitimationsniveau für den Sparkassenbetrieb196
3. Hinreichendes Legitimationsniveau für Organisationsbeleihungen nur bei deren Erforderlichkeit?
196
IV. Hinreichendes Legitimationsniveau für den Sparkassenbetrieb199
1. Vermittlung personeller Legitimation199
a) Personelle Legitimation der Sparkassenorgane199
b) Personelle Legitimation des Beliehenen200
aa) Vermittlung personeller Legitimation bei beliehenen Aktiengesellschaften
200
bb) Entbehrlichkeit personeller Legitimation im Beleihungsrechtsverhältnis
205
2. Vermittlung materieller Legitimation207
a) Inhaltliche Vorgaben für den Betrieb der Anstalt durch den Träger
207
b) Aufsichtsrechte des Senats208
aa) Zusammenspiel der Aufsicht über Anstalt und Träger208
bb) Art und Umfang der Aufsicht209
(1) § 9 SpkG Bln als Rechtsaufsicht209
(2) Erforderlichkeit verfassungskonformer Auslegung?211
E. Rechtsstaatliches Distanzgebot217
I. Unzulässigkeit der Leitung öffentlich-rechtlicher Anstalten durch beliehene Träger wegen unlösbarer Interessenkonflikte?
217
II. Zusammentreffen privaten und öffentlichen Interesses als Grundfrage der Beleihung
218
F. Zwischenergebnis222
Fünftes Kapitel: Anstaltsträgerschaft landesfremder publizistischer Gesellschaften
224
A. Landesbank Berlin AG als publizistische Gesellschaft
224
I. Gesellschafterstruktur der Landesbank Berlin AG224
II. Organisation und Aufgaben des DSGV ö.K. und der Regionalverbände
225
B. Zulässigkeit horizontaler Verwaltungskooperation226
I. Vorgaben der Verfassung von Berlin226
II. Vorgaben des Grundgesetzes229
C. Gebot der Systemgerechtigkeit und Lehre vom Formenmissbrauch bei Beleihung publizistischer Gesellschaften
231
I. Dogmatische und verfassungsrechtliche Einwände231
II. Gebot der Systemgerechtigkeit und Konsequenz staatlichen Handelns
232
III. Formenmissbrauch234
D. Zwischenergebnis236
Zusammenfassung238
Literaturverzeichnis246
Sachwortregister269

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