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Systemaufsicht

Anforderungen an die Ausgestaltung einer Aufsicht zur Abwehr systemischer Risiken - entwickelt am Beispiel der Finanzaufsicht

AutorAnn-Katrin Kaufhold
VerlagMohr Siebeck
Erscheinungsjahr2016
ReiheJus Publicum 259
Seitenanzahl433 Seiten
ISBN9783161543654
FormatPDF
KopierschutzDRM
GerätePC/MAC/eReader/Tablet
Preis94,00 EUR
Systemische Risiken gefährden die Funktionsfähigkeit zentraler gesellschaftlicher und natürlicher Systeme, so etwa die Stabilität des Finanzsystems und der klimatischen Systeme. Wie kann der Staat effektiv vor Systemrisiken schützen? Mit den tradierten rechtlichen Mechanismen der Risikoabwehr ist das nicht möglich. Das ist zuletzt in der Finanzkrise der Jahre 2008/2009 deutlich geworden.
Ann-Katrin Kaufhold bestimmt die Eigenheiten, die systemische Risiken von den vertrauten Phänomenen der Gefahr und des Risikos unterscheiden, und definiert einen rechtswissenschaftlichen Systemrisikobegriff. Auf seiner Grundlage entfaltet sie am Beispiel der Finanzaufsicht die Anforderungen, denen eine hoheitliche Aufsicht zur Abwehr systemischer Risiken genügen muss, und sie konkretisiert den rechtlichen Rahmen, den der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung einer solchen Aufsicht beachten muss. Die Systemaufsicht wird damit als eine neue und eigenständige Grundform der Aufsicht etabliert.

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Inhaltsverzeichnis
Cover1
Vorwort6
Inhaltsübersicht8
Inhaltsverzeichnis10
Abkürzungsverzeichnis20
§ 1 Einführung22
A. Forschungsstand25
I. Systemrisiken als Forschungsgegenstand von Sozialwissenschaften und Ökonomie25
II. Systemrisiken als Rechtsproblem26
1. Allgemeines Gefahrenabwehr? und Risikoverwaltungsrecht29
2. Kontrolle, Aufsicht, Überwachung31
3. Besonderes (Risiko?)Verwaltungsrecht32
B. Gegenstand und Erkenntnisinteresse35
I. Das Systemrisiko als Rechtsbegriff35
II. Die Systemaufsicht als neue Grundform der Aufsicht36
C. Gang der Untersuchung37
Teil 1: Systemrisiken als Gegenstand des Aufsichtsrechts40
§ 2 Methode. Interdisziplinäre Annäherung an das Phänomen Systemrisiko41
A. Aufgabenkonkretisierung vermittels eines heuristischen Systemrisikobegriffs41
B. Ökonomische Beschreibungen systemischer Risiken als Ausgangspunkt42
C. Die Bausteine ökonomischer Modelle und ihre Qualitäten als Anknüpfungspunkte für den verwaltungsrechtswissenschaftlichen Diskurs44
§ 3 Systemrisiken im Finanzsystem. Entwicklung der ökonomischen Systemrisikoforschung47
A. Vorgeschichte: Retrospektive Krisenanalysen50
I. Tatsächliche Entwicklung50
II. Entwicklung ökonomischer Analysen von Systemrisiken52
B. Ausgangspunkt: Modellierung von Bank-Runs auf einzelne Banken54
I. Tatsächliche Entwicklung54
II. Entwicklung ökonomischer Analysen von Systemrisiken57
C. Erweiterung: Vom Bank-Run zum Systemrisiko60
I. Tatsächliche Entwicklung60
II. Entwicklung ökonomischer Analysen von Systemrisiken65
1. Ansteckungseffekte67
2. Makroökonomische Entwicklungen71
a. Exogene Schocks71
b. (Spekulations?)Blasen74
3. Marktinfrastrukturen, insbesondere Zahlungsverkehrs- und Abwicklungssysteme78
D. Verschiebung: Vom Systemrisiko zur Makroprudentia88
I. Tatsächliche Entwicklung88
1. Allgemeine Charakteristika der Finanzkrise 2007/200888
2. Zu den einzelnen Krisenursachen90
a. Kreditexpansion und Immobilienblase90
b. Marktpreisbilanzierung93
c. Unzureichende Risikobewertungen95
d. Globale Verteilung korrelierter Risiken97
e. Prozyklische Wirkung der Regulierung98
f. Vertrauensverluste100
g. Krise der Bauwirtschaft102
3. Reaktionen auf die Krise103
a. Reformen auf internationaler Ebene105
b. Reformen der Europäischen Union106
c. Nationale Reformen112
aa. Vereinigtes Königreich114
bb. Vereinigte Staaten118
cc. Deutschland122
II. Entwicklung ökonomischer Analysen von Systemrisiken125
1. Diskussionsprägende Wirkung der Krise127
2. Altes, Neues, neu Entdecktes – Systemrisikoforschung seit der Krise131
a. Zeit? und Querschnittsdimensionen systemischer Risiken131
aa. Zeitabhängige Risiken132
bb. Querschnittsrisiken136
cc. Bedeutung der Differenzierung und Operationalisierung139
b. Systemrelevanz140
aa. Systemrelevante Institute140
bb. Systemrelevante Märkte143
§ 4 Ein heuristischer Systemrisikobegriff145
A. Bausteine systemischer Risiken im Finanzsystem145
I. Bausteine als analytische Einheiten145
II. Vier Gruppen von Bausteinen und ihre Verbindungen147
III. Die einzelnen Bausteine systemischer Risiken im Finanzsystem148
1. Ausgangskonstellationen (Risikoentstehung)148
a. Kongruente Abhängigkeiten150
b. Qualität und / oder Quantität der Verbindungen150
c. (Risiko?)Konzentration151
d. Intransparenz der Risikoverteilung151
e. Systemrelevante Einzelelemente152
2. Auslösende Momente (Risikokonkretisierung)152
a. (Vermeintliche) Änderung der Informationsgrundlage152
b. (Exogener) Schock153
c. Verzögerung oder Ausfall der Leistung eines Akteurs154
d. Einbruch eines Marktes154
3. Transmitter (Risikorealisierung)154
a. Märkte155
b. Informationen155
c. Direkte Verbindungen156
4. Schaden157
IV. Vertrauensverlust als nicht aufsichtsrelevantes systemisches Basisrisiko158
B. Aufsichtsrelevante Charakteristika eines Systemrisikos161
I. Transgressivität162
II. Konnexität164
III. Relationalität165
IV. Potentialität168
V. Komplexität168
C. Zwischenergebnis: Der heuristische Rechtsbegriff des Systemrisikos169
Teil 2: Anforderungen an die Ausgestaltungeiner Systemaufsicht170
§ 5 Leistungsfähigkeit. Aufgabenbezogene Anforderungen172
A. Strukturelle Anforderungen als Untergliederungen und Konkretisierungen der Aufsichtsaufgabe173
B. Sieben strukturelle Anforderungen173
I. Begrenzende Definition von Gegenstand und Auftrag der Aufsicht173
1. Definition des zu beaufsichtigenden Systemausschnitts174
2. Konkretisierung des Aufsichtsauftrags176
a. Ausdifferenzierung des Aufsichtsregimes176
b. Institutionelle Ausdifferenzierung177
II. Koordination von Mikro? und Systemaufsicht182
III. Abwägung und Ausgleich zwischen Unabhängigkeit und Sachkunde185
IV. Beobachtung von Beziehungen188
V. Informationsbeschaffung und ?verarbeitung189
VI. Regelung von Beziehungen191
VII. Zurechnung relationaler Risiken193
1. Zurechnung aufgrund von Verantwortlichkeit im allgemeinen Gefahrenabwehrrecht194
2. Leistungsgrenzen der Störerdogmatik197
§ 6 Pflichten. Rechtliche Anforderungen I202
A. Gewährleistungsverantwortung als Folge faktischer Abhängigkeit?206
I. Wechselseitige Bedingtheit von Staat und Finanzsystem206
II. Konsequenzen der staatlichen Abhängigkeit von einem funktionsfähigen Finanzsystem209
B. Keine Stabilisierungspflicht aufgrund europäischen Rechts214
I. Das Binnenmarktziel als Gewährleistung (nur) einer Möglichkeit217
II. Stabilitätsgemeinschaft ohne übergreifende Stabilisierungspflicht220
1. Sicherung der Preisstabilität220
2. Förderung des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme223
3. Unterstützung von Aufsichts? und Stabilisierungsmaßnahmen225
4. Das Mittel als Ziel226
III. Das unionsrechtliche Vorsorgeprinzip – Stabilitätssicherung als Optimierungsgebot?227
C. Grundgesetzliche Stabilisierungspflichten231
I. Eigentumsrechtliche Schutzpflicht zur Systemrisikoabwehr232
1. Art. 14 Abs. 1 GG als Schutzpflicht232
2. Schutzgüter der Eigentumsgarantie233
3. Erweiterung des Schutzbereichs bei qualifiziertem Schutzbedürfnis238
a. Schutz vor Mikrorisiken238
b. Schutz vor systemischen Risiken240
aa. Schutzbedürfnis der Finanzkunden240
bb. Schutzbedürfnis der im Finanzsystem tätigen Unternehmen242
cc. Relationale Risiken als schutzpflichtenaktivierende Beeinträchtigung244
dd. Zwischenergebnis247
4. Inhalt der Schutzpflicht248
a. Gestaltungsspielraum248
b. Ermessensgrenzen249
aa. Angemessenes Schutzniveau249
bb. Belastungsgerechtigkeit251
cc. Tatsächliche Wirksamkeit und Effektivität des Schutzes251
c. Insbesondere: Wandel des angemessenen Schutzniveaus252
II. Systemrisikoabwehr als Element eines funktionsfähigen Wettbewerbs254
1. Art. 12 Abs. 1 GG als Befugnis und Pflicht zur Ausgestaltung eines funktionsfähigen Wettbewerbs254
a. Rekonstruktion der verfassungsgerichtlichen Konzeption von Art. 12 Abs. 1 GG256
b. Ausgestaltungsbefugnis259
c. Ausgestaltungspflicht261
2. Inhaltliche Anforderungen an die Ausgestaltung261
a. Maßstäbe für ausgestaltendes Recht262
b. Anforderungen an die Ausgestaltung funktionsfähiger Märkte264
III. Keine Pflicht zur Prävention von „alternativlosen“ Rettungsmaßnahmen266
1. „Systemrelevante Finanzinstitute […] sind mit dem Demokratieprinzip inkompatibel.“266
2. Budgethoheit als Element des Demokratieprinzips267
3. Keine demokratische Pflicht zur Systemrisikoprävention268
a. Alternativen zu Rettungspaketen269
b. „Alternativlosigkeit“ als verfassungsrechtlich relevantes Differenzierungskriterium?270
c. Entscheidung über die Systemrisikoabwehr als maßgeblicher Zeitpunkt271
IV. Systemrisikoabwehr als mögliches Instrument zur Vermeidung übermäßiger Haushaltsdefizite272
D. Systemaufsicht als Pflichtaufgabe276
§ 7 Grenzen. Rechtliche Anforderungen II279
A. Definition der zu beaufsichtigenden Systemausschnitte . Möglichkeiten der Ent-Nationalisierung einer Systemaufsicht281
I. Staatengemeinschaft als Systemausschnitt281
II. Die Europäische Union als Systemausschnitt. Grundlagen und Grenzen der Einrichtung einer europäischen Systemaufsicht282
1. Einrichtung285
a. Systemaufsicht als Rechtsangleichung (Art. 114 Abs. 1 AEUV)285
b. Systemaufsicht als Vertragsabrundung (Art. 352 AEUV)288
2. Kompetenzausstattung289
a. Unionskompetenzen zum Vollzug des materiellen Systemrisikorechts289
aa. Die ESMA-Entscheidung des EuGH290
bb. Unterstützung der Harmonisierung als Rechtsangleichung291
cc. Konsequenzen293
dd. Eigenständige europäische Systemrisikoabwehr als Vertragsabrundung294
b. Übertragung von Kompetenzen auf Einrichtungen des Sekundärrechts295
aa. Unangemessenheit der Meroni-Grundsätze als allgemeine Grenze296
bb. Verlagerung von Rechtsetzungsbefugnissen299
cc. Verlagerung von Einzelfallkompetenzen302
dd. Konsequenzen304
3. Zwischenergebnis305
III. Die Eurozone als Systemausschnitt. Grundlagen und Grenzen der Übertragung von Systemaufsichtskompetenzen auf die EZB305
1. Die zweifache immanente Begrenzung des Art. 127 Abs. 6 AEUV306
2. Mögliche Unterstützung nationaler Systemaufsichtsgremien durch die EZB307
IV. Zwischenergebnis: Nationalstaaten als größtmögliche Systemausschnitte309
B. Auf? und Zuteilung der Systemrisikoformen310
I. Systemaufsicht auf europäischer Ebene311
II. Systemaufsicht auf nationaler Ebene312
1. Aufteilung312
a. Äußere Gestaltungsgrenze312
b. Notwendige Abwägungselemente313
2. Zuteilung314
a. Systemaufsicht durch Bundesoberbehörden314
b. Dezentralisierung einer bundeseigenen Systemaufsicht315
c. Systemaufsicht durch die Bundesbank317
aa. Parallelität von Systemaufsicht und Währungssicherung317
bb. Anforderungen an die Kompetenzübertragung319
C. Lastenverteilung unabhängig von (polizeirechtlicher) Verantwortlichkeit320
I. Verpflichtung zur Durchführung von Systemaufsichtsmaßnahmen321
1. Systemzugehörigkeit als Voraussetzung der Inanspruchnahme322
2. Effektivität der Systemrisikoabwehr als Auswahlkriterium324
3. Notwendigkeit einer Entschädigung der Inanspruchgenommenen325
4. Pflichtigkeit im nationalen und europäischen Systemrisikorecht328
a. Standardmaßnahmen gegenüber Finanzinstituten328
b. Zulässige Typisierungen, unzulässige Lastenverteilung330
II. Verpflichtung zur Kostentragung331
1. (Verfassungs?)Rechtliche Maßstäbe für die Abgabenerhebung332
a. Abgabepflichten aufgrund europäischen Rechts334
aa. Verteilung der auf europäischer Ebene entstehenden Kosten335
bb. Verteilung der auf nationaler Ebene entstehenden Kosten337
cc. Sonderfall: Einheitlicher Abwicklungsmechanismus und Einheitlicher Abwicklungsfonds339
b. Nationale Abgabepflichten343
aa. Steuern. Kostentragung durch die Allgemeinheit343
bb. Nicht-steuerliche Abgaben. Individualisierung der Kostenlast343
cc. Insbesondere: Sonderabgaben. Kostentragung durch eine Gruppe346
c. Belastungsgleichheit als gemeinsamer Maßstabskern348
2. Abgabepflichtige349
a. Systemrisikoabwehr als besonderer Sachzweck349
b. Systemakteure als homogene Gruppe349
aa. Abgrenzbarkeit von Finanzakteuren und Unternehmen der Realwirtschaft351
bb. Keine Unterscheidbarkeit zwischen einzelnen Typen von Finanzakteuren352
cc. Implizite Voraussetzungen und Grenzen der Wirkung rechtlicher Vorstrukturierungen353
dd. Keine Ausnahme von der Abgabepflicht aufgrund privater Vorsorgemaßnahmen354
c. Konnex zwischen Abgabepflicht und Mittelverwendung355
3. Abgabenhöhe355
a. Keine Differenzierung nach Formen der Beteiligung an der Systemrisikoentwicklung356
b. Nutzen der Systemaufsicht als notwendiges Differenzierungskriterium357
c. Die Systemrelevanz eines Akteurs als berücksichtigungspflichtiger Indikator357
D. Grenzen der Ausgestaltung einer Systemaufsicht359
Teil 3: Systemrisiko und Systemaufsichtim System des Verwaltungsrechts362
§ 8 Systemrisiko und Systemaufsicht als Rechtsbegriffe363
A. Weiche und harte Kategorien. Systembildung und Dogmatik363
B. Systemrisiko. Ordnungsbegriff und dogmatische Kategorie367
I. Systemrisiko als spezifisches Risiko367
1. Gefahr367
2. Risiko als Modifikation369
3. Systemrisiko als Spezifizierung371
a. Der verwaltungsrecht(swissenschaft)liche Systemrisikobegriff371
aa. Gemeinsame Elemente von Risiko? und Systemrisikobegriff372
bb. Spezifizierende Elemente des Systemrisikobegriffs372
(1) Sachlage: Relationale Risiken in „dienenden“ Systemen372
(2) Bedrohtes Rechtsgut: Systemstabilität373
(3) Schadensqualität: Systemübergreifende Konsequenzen373
b. Der Systemrisikobegriff im Gesetz373
II. Systemrisiko als Ordnungsbegriff375
III. Systemrisiko als dogmatischer Begriff376
1. Konkretisierung der Schutzpflichtendimension von Freiheitsgrundrechten376
2. Konkretisierung grundrechtlicher Ausgestaltungspflichten377
3. Konkretisierung der grundrechtlichen Vorgaben für die Verteilung der Lasten einer Systemaufsicht377
4. Konkretisierung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes378
C. Systemaufsicht. Grundform der Aufsicht378
I. Parameter der Systemaufsicht379
1. Vorgang: Ist- / Soll-Abgleich379
2. Gegenstand: Hoheitsträger und Private als Beobachtungs-, Entwicklungen als Kontrollobjekte381
3. Maßstab: Gesetzesdefinierte Soll-Zustände384
4. Instrumente: Informations? und Interventionsrechte384
5. Kontrolleure: Eingliederung oder organisatorische Verselbständigung als Abwägungsentscheidung386
6. Kontrolleure und Kontrollierte: Konvergenz von Fremd? und Selbstkontrolle387
II. Systemaufsicht als Grundform der Aufsicht388
1. Systemaufsicht als eigenständige Kombination eigengearteter Bausteine388
2. Systemaufsicht als Ordnung und Speicher388
§ 9 Ausblick. Systemaufsicht außerhalb des Finanzsystems390
§ 10 Zusammenfassung in Leitsätzen393
A. Ausgangsproblem, Gegenstand und Ziel der Untersuchung393
B. Aufsichtsrelevante Charakteristika systemischer Risiken393
C. Aufgabenbezogene Anforderungen an die Ausgestaltung einer Systemaufsicht396
D. Pflichten zur Einrichtung einer Systemaufsicht. Rechtliche Anforderungen I397
E. Grenzen für die Ausgestaltung einer Systemaufsicht. Rechtliche Anforderungen II399
F. Systemrisiko und Systemaufsicht als Rechtsbegriffe401
G. Systemaufsicht außerhalb des Finanzsystems402
Literaturverzeichnis404
Sach? und Personenregister446

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