| Inhaltsverzeichnis | 10 |
| Einleitung: Motive und Funktionen von Abkommen im Verhältnis von Bund und Ländern | 22 |
| 1. Die Erscheinung des Vertrages im Bundesstaat | 22 |
| 2. Bundesstaatliche Aufgabenteilung und Aufgabenverschränkung | 22 |
| 3. Politischer Föderalismus und gesellschaftlicher Unitarismus | 24 |
| 4. Aufgabenverantwortung und Finanzkraft | 24 |
| 5. Organisatorische Verbundenheit von Bund und Ländern | 25 |
| 6. Einheitsstaatliche Regelung als Vorbild | 26 |
| 7. Vertragliche Beilegung verfassungsrechtlicher Meinungsverschiedenheiten | 26 |
| 8. Übergangsregelungen | 27 |
| 9. Vor- und Nachteile des Vertrages als Regelungsmittel der Staatspraxis | 28 |
| 10. Institutionalisierung des Vertrages | 29 |
| 11. Abgrenzung des Themas | 30 |
| Erster Abschnitt: Begriff und Struktur des Verwaltungsabkommens | 32 |
| § 1 Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag | 32 |
| 1. Gegenüberstellung von Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag. Rückgriff auf die Vertragspraxis | 32 |
| 2. Unterscheidungen des Landesverfassungsrechts | 33 |
| 3. Abgrenzungen der Vertragspraxis | 36 |
| a) Unmaßgebliche Kriterien: Bezeichnung, Partner, Abschlußorgan | 37 |
| b) Zustimmungsbedürftigkeit | 37 |
| c) Staatsvertrag und zustimmungsbedürftiger Vertrag | 42 |
| d) Zusammenfassung | 42 |
| 4. Unterscheidungen des Bundesrechts und der Praxis des Bundes | 42 |
| 5. Ergebnis nach Verfassungsrecht und -praxis | 45 |
| 6. Stellungnahmen der Literatur | 45 |
| a) Die Literatur zu Art. 59 Abs. 2 GG | 45 |
| b) Politische Landesverträge | 47 |
| c) Schrifttum zu Bund-Länder- und Länder-Verträgen | 47 |
| d) Abgrenzung nach der Verteilung der Abschlußbefugnis | 49 |
| 7. Stellungnahmen der Rechtsprechung | 50 |
| 8. Abgrenzung von Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen bei Bund-Länder-Abkommen | 51 |
| 9. Verordnungsabkommen | 54 |
| a) Ansicht der herrschenden Lehre | 54 |
| b) Verordnungsabkommen als Staatsverträge | 55 |
| 10. Finanzierungsabkommen | 58 |
| § 2 Verwaltungsabkommen als Vertrag | 60 |
| 1. Verwaltungsabkommen als unverbindliche Absprache oder als verbindlicher Vertrag | 60 |
| 2. Verbindlichkeitskriterien für Verwaltungsabkommen | 62 |
| 3. Richtlinien- und Normenverträge | 63 |
| § 3 Die Vertragssubjekte der Verwaltungsabkommen | 67 |
| 1. Eindeutig Bund und Länder als Vertragspartner ausweisende Abkommen | 67 |
| 2. Die Bedeutung der Bezeichnungen „Bund" und „Bundesrepublik Deutschland" in Verwaltungsabkommen: Zwei- oder Dreigliedrigkeit des Bundesstaates | 67 |
| 3. Organ-Verwaltungsabkommen | 69 |
| 4. Schlüssigkeit der Lehre von Verwaltungsabkommen zwischen Staatsorganen | 71 |
| 5. Vertragsfähigkeit von und Vertragsbeziehungen zwischen Staatsorganen | 73 |
| a) Voll- und Teilrechtsfähigkeit | 74 |
| b) Teilrechts- und Vertragsfähigkeit von Staatsorganen | 74 |
| c) Vertragsfähigkeit kraft Sachgemäßheit oder als Komplementärfähigkeit | 77 |
| d) Deutung des Auftretens mehrerer Staatsorgane bei Verständigungen und Vertragsschlüssen | 79 |
| 6. Bilaterale und multilaterale Verwaltungsabkommen | 81 |
| 7. Beteiligung nichtstaatlicher Partner an Bund-Länder-Abkommen | 82 |
| § 4 Zur Abgrenzung der Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern von privatrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Verträgen | 83 |
| 1. Verwaltungsabkommen als staatsrechtlicher Vertrag | 83 |
| 2. Abgrenzung zum privatrechtlichen Vertrag | 83 |
| 3. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Inhaltliche Abgrenzungskriterien | 85 |
| 4. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Staatsqualität als Abgrenzungskriterium | 89 |
| 5. Besonderheiten des Verwaltungsabkommens nach der Rechtsqualität der Abkommenspartner | 90 |
| Zweiter Abschnitt: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung und Beendigung von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern | 92 |
| § 5 Die Vertretung des Bundes beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit den Ländern | 92 |
| 1. Abschluß- und Vertretungspraxis des Bundes | 92 |
| 2. Vertretungskompetenz des Bundespräsidenten im Bund-Länder-Verhältnis | 93 |
| 3. Konzentration oder Aufspaltung der Vertretungsbefugnis | 95 |
| 4. Vertretungsbefugnis der Regierungsorgane | 96 |
| 5. Vertretungsbefugnis anderer Bundesorgane | 98 |
| 6. Vertretungs- und Unterzeichnungsformeln der Abkommen. Kritik der Praxis | 99 |
| 7. Vertretung des Bundes durch ein Land | 101 |
| 8. Überschreitung der Vertretungsmacht | 102 |
| § 6 Die Vertretung der Länder beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit dem Bund | 106 |
| 1. Die in den Abkommen genannten Landesorgane | 106 |
| 2. Die verfassungsmäßigen Vertretungsorgane | 106 |
| 3. Delegation der Vertretungsbefugnis | 109 |
| 4. Vertretung der Länder durch die Gemeinsame Konferenz der Kultus- und Finanzminister der Länder der Bundesrepublik Deutschland | 111 |
| 5. Besonderheiten interner Willensbildung vor dem Abschluß von Verwaltungsabkommen | 112 |
| 6. Überschreitung der Vertretungsmacht. Mängel interner Willensbildung | 114 |
| § 7 Das Inkrafttreten des Verwaltungsabkommens, die Inkraftsetzung seiner Vorschriften und seine Veröffentlichung | 115 |
| 1. Das Inkrafttreten für die Partner | 115 |
| 2. Die Inkraftsetzung für staatliche Verwaltungsstellen und Dritte | 115 |
| 3. Veröffentlichung und Bekanntgabe der Verwaltungsabkommen | 119 |
| § 8 Die Beendigung von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen | 123 |
| 1. Erfüllung und Zweckerledigung | 123 |
| 2. Kündigung | 124 |
| 3. Befristung und auflösende Bedingung | 125 |
| 4. Vertragliche Aufhebung | 126 |
| 5. Veränderung der Umstände | 126 |
| 6. Beendigung durch Gesetz | 126 |
| a) Stellungnahmen in Literatur und Rechtsprechung | 127 |
| b) Vorrang des Gesetzes. Vertragswidrige Gesetze | 128 |
| Dritter Abschnitt: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern und ihre Grenzen | 132 |
| § 9 Allgemeine Zulässigkeit von Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern | 132 |
| 1. Möglichkeiten bundesverfassungsrechtlicher Kooperations- und Koordinationsformen und -mittel | 132 |
| 2. Positives Verfassungsrecht und Bund-Länder-Abkommen | 133 |
| 3. Historischer Rückblick und rechtsvergleichender Überblick | 134 |
| 4. Zulässigkeitsgründe aus der bundesstaatlichen Staatsordnung | 135 |
| 5. Die Gleichordnung der Partner | 136 |
| 6. Zusammenfassung | 138 |
| § 10 Pflichtabkommen zwischen Bund und Ländern | 139 |
| 1. Fragestellung | 139 |
| 2. Abschlußpflicht aus dem Grundsatz der Bundestreue | 139 |
| 3. Abschlußpflicht für den Bund aufgrund der rechtlichen Gleichstellung der Länder | 142 |
| 4. Abschlußpflicht aus dem Homogenitätsgebot | 143 |
| 5. Abschlußpflicht aufgrund Art. 3 Abs. 1 GG | 143 |
| 6. Abschlußpflicht aus Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG | 144 |
| 7. Gesetzliche Pflichtabkommen | 145 |
| 8. Motive für die Versuche, die Freiwilligkeit des Vertragschlusses zu einer Pflichtigkeit zu verstärken | 145 |
| § 11 Methodische und interpretatorische Grundsätze und Bedenken für eine Bestimmung von Zulässigkeitsgrenzen bei Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern | 148 |
| 1. Bestimmung allgemeiner Zulässigkeits- und Unzulässigkeitsbereiche | 148 |
| a) Bisherige Beschreibungsversuche für positive oder negative Zulässigkeitsbereiche | 148 |
| b) Kritik dieser Beschreibungsversuche | 149 |
| 2. Eigene Methode der Zulässigkeitsprüfung | 150 |
| 3. Zulässigkeitsprüfung und Verfassungsinterpretation | 151 |
| 4. Kritik einer Zulässigkeitsprüfung an Hand verfassungspolitischer Programmbegriffe oder verfassungshistorischer Leitbilder | 155 |
| 5. Verfassungspolitische Erwägungen für eine Einschränkung der Vertragspraxis | 159 |
| § 12 Verfassungseinwirkende Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern | 165 |
| 1. Verfassungsändernde, -ergänzende, -erweiternde, -aufhebende und -suspendierende Verwaltungsabkommen | 165 |
| 2. Verfassungslückenfüllende Verwaltungsabkommen | 166 |
| 3. Verfassungskonkretisierende Verwaltungsabkommen | 167 |
| 4. Verfassungsinterpretierende Verwaltungsabkommen | 168 |
| § 13 Zulässigkeitsprobleme im Verhältnis von Verwaltungsabkommen und Gesetz | 170 |
| 1. Vorbemerkung zum Verhältsnis von Gesetz und Verwaltungsabkommen | 170 |
| 2. Der Vorrang des Gesetzes als Zulässigkeitsgrenze | 171 |
| a) Gesetzeswidersprechende Verwaltungsabkommen | 171 |
| b) Gesetzesdurchführende und ermessensbeschränkende Verwaltungsabkommen | 173 |
| c) Gesetzesinterpretierende Verwaltungsabkommen | 175 |
| 3. Allgemeinheit des Gesetzes und Verwaltungsabkommen | 176 |
| § 14 Zuständigkeitsvereinbarungen | 178 |
| 1. Vorkommen. Begriff | 178 |
| 2. Häufigkeit und Wichtigkeit der Übertragungsabkommen | 178 |
| 3. Umdeutung von Übertragungs- in Vergleichs- oder Interpretationsabkommen | 179 |
| 4. Beispiele für Übertragungsabkommen | 181 |
| 5. Intensitätsstufen der Übertragung | 182 |
| a) Übertragung quoad substantiam | 183 |
| b) Übertragung quoad usum | 184 |
| 6. Rechtsstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen | 184 |
| 7. Bundesstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen | 187 |
| a) Grundsatz der Eigenwahrnehmung bundesstaatlicher Zuständigkeiten | 187 |
| b) Geschlossenheit der bundesstaatlichen Verwaltungstypen | 191 |
| 8. Vertragliche Zuständigkeitsübertragungen zur Wahrnehmung in fremdem Namen | 194 |
| 9. Verwaltungsabkommen zur Einrichtung einer Bundesauftragsverwaltung | 197 |
| 10. Verwaltungsabkommen, die Gesetzgebungszuständigkeiten und Zuständigkeiten der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten betreffen | 199 |
| a) „Paktierte Gesetzgebung" | 199 |
| b) Vertragliche Bindung des Gesetzesinitiativrechts | 200 |
| c) Ausschluß des Gesetzgebungsbedürfnisses im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG durch Verwaltungsabkommen | 203 |
| § 15 Vertraglich begründete Mischverwaltung und Ingerenzrechte | 206 |
| 1. Überblick | 206 |
| 2. Bundesstaatliche Ingerenzen | 206 |
| 3. Vertragsbegründete Ingerenzrechte des Bundes auf die Landesverwaltung | 209 |
| a) Selbstbeschränkungsfreiheit der Länder | 209 |
| b) Die Abkommen über die Besatzungslastenverwaltung | 209 |
| c) Die Abkommen über die Bereitschaftspolizeien der Länder | 212 |
| d) Der Verfügungsspielraum der Länder über Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit ihrer Verwaltungsführung | 213 |
| e) Möglichkeiten zulässiger Einflußnahme des Bundes auf die Landesverwaltung aufgrund von Abkommen | 215 |
| 4. Vertragsbegründete Ingerenzrechte der Länder auf die Bundesverwaltung | 217 |
| 5. Vereinbarte Verwaltungsvorschriften und -richtlinien | 220 |
| 6. Vereinbarte Mitwirkung bei der Beamtenbestellung | 223 |
| § 16 Vertraglich begründete Beteiligungsverwaltung und Gemeinschaftsorganisation von Bund und Ländern | 226 |
| 1. Arten vertraglich begründeter, institutionalisierter Gemeinschaftsverwaltung | 226 |
| 2. Bestandsaufnahme der institutionalisierten Bund-Länder-Beteiligungsverwaltung | 228 |
| 3. Institutionelle Einordnung verdeckter Gemeinschaftseinrichtungen | 230 |
| 4. Stellungnahmen der Literatur. Kritik | 231 |
| 5. Funktionelle Umdeutung institutionalisierter Beteiligungsverwaltung | 233 |
| 6. Zulässigkeitsschranken einer Beteiligungsverwaltung | 235 |
| 7. Verkürzung der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Exekutive | 236 |
| 8. Vereinbarte Gemeinschaftsorganisation | 238 |
| 9. Umgliederung einzelstaatlicher Verwaltungseinheiten | 239 |
| § 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen des Bundes und der Länder aufgrund von Verwaltungsabkommen | 240 |
| 1. Vorbemerkung | 240 |
| 2. Bestandsaufnahme | 240 |
| a) Allgemein eingrenzende Charakteristika echter Gemeinschaftseinrichtungen | 240 |
| b) Übersicht über bestehende Gemeinschaftseinrichtungen | 241 |
| c) Kriterien für eine institutionell-organisatorische Gemeinsamkeit der bisherigen Einrichtungen | 248 |
| d) Delegiertenkonferenzen | 249 |
| 3. Verfassungsrechtliche Fragestellungen | 250 |
| 4. Verwaltungsabkommen als vertraglicher Gemeinschaftsorganisationsakt im Bundesstaatsrecht | 251 |
| 5. Zulässigkeitsbeschränkungen durch Gesetzesvorbehalte | 255 |
| 6. Unvereinbarkeit öffentlicher, institutionell-organisatorisch gemeinsamer Einrichtungen mit den Ordnungsvorstellungen des Grundgesetzes | 259 |
| a) Bedeutung institutionell-organisatorischer Gemeinsamkeit: Institutionelle Neutralität oder Organisationsverbund | 259 |
| b) Vertragskooperation und Organisationskooperation | 262 |
| c) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit dem Wesen des Institutionell-Öffentlichen | 262 |
| d) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit dem organisatorischen Trennungsprinzip des Grundgesetzes | 265 |
| e) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit den an den institutionellen Status einer Einrichtung anknüpfenden Grundgesetznormen | 266 |
| f) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit landesverfassungsrechtlichen Ordnungsvorstellungen | 269 |
| g) Zwischenergebnis | 270 |
| 7. Vergemeinschaftung von Aufgaben und Befugnissen des Bundes und der Länder in Gemeinschaftseinrichtungen | 270 |
| a) Bedenken gegen eine Auf gabenübertragung auf Gemeinschaftseinrichtungen | 270 |
| b) Insbesondere: Gemeinschaftsregierung, Kulturräte | 274 |
| 8. Demokratiegebot und parlamentarische Kontrolle | 278 |
| a) Demokratische Legitimität von Gemeinschaftseinrichtungen | 278 |
| b) Parlamentarische Kontrolle der Organtätigkeit | 279 |
| 9. Ergebnis | 283 |
| Vierter Abschnitt: Vertragsdurchsetzung und Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten | 284 |
| § 18 Außergerichtliche Vertragsdurchsetzung | 284 |
| 1. Vorbemerkung | 284 |
| 2. Bundesaufsicht und Bundeszwang als Durchsetzungsmittel | 284 |
| a) Bundesaufsicht | 284 |
| b) Bundeszwang | 285 |
| 3. Bundesaufsicht und Bundeszwang zur Durchsetzung abkommensparalleler Verfassungs- oder Bundesrechtspflichten | 286 |
| § 19 Der Rechtsweg zu den staatlichen Gerichten bei Abkommensstreitigkeiten | 288 |
| 1. Inzidentkontrolle, Organstreitigkeiten | 288 |
| 2. Historische Vorbilder | 289 |
| 3. Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts | 289 |
| a) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG | 289 |
| b) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG | 289 |
| c) Gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO | 290 |
| d) Zuständigkeiten für typische Abkommensstreitigkeiten | 291 |
| § 20 Vereinbarte Schiedsgerichtsbarkeit | 292 |
| 1. Der Schiedsvertrag über die Regelung von Abkommensstreitigkeiten aus dem Abkommen über das Polizei-Institut Hiltrup | 292 |
| 2. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts | 292 |
| 3. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts | 293 |
| Zusammenfassende und abschließende Bemerkungen | 296 |
| Anhang: Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen | 300 |
| Literaturverzeichnis | 344 |
| Sachverzeichnis | 368 |
