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Verwaltungsinterner Unionsrechtsschutz

Kohärenter Rechtsschutz durch Einführung eines Widerspruchskammermodells für die Europäische Kommission

AutorOliver Streckert
VerlagMohr Siebeck
Erscheinungsjahr2016
ReiheJus Internationale et Europaeum 118
Seitenanzahl222 Seiten
ISBN9783161547980
FormatPDF
KopierschutzDRM
GerätePC/MAC/eReader/Tablet
Preis54,00 EUR
Die EU hat bereits vor vielen Jahren damit begonnen, 'Agenturen', d.h. spezialisierte Behörden einzurichten. Die Rechtsschutzmöglichkeiten des Bürgers gegenüber dem Verwaltungshandeln dieser Agenturen unterscheiden sich zum Teil erheblich. Einige Akte können ausschließlich vor den Unionsgerichten angefochten werden, gegen andere Akte stehen ausgefeilte verwaltungsinterne Rechtsschutzmechanismen zur Verfügung. Letztere sind dem gerichtlichen Unionsrechtsschutz nach Ansicht von Oliver Streckert unter Effektivitätsgesichtspunkten überlegen. Dass der verwaltungsinterne Rechtsschutz bislang gleichwohl auf das Agenturwesen beschränkt geblieben ist, bewertet der Autor im Hinblick auf die Kohärenz des Rechtsschutzsystems als unbefriedigend. Deshalb schlägt er vor, ein Widerspruchskammermodell für die Europäische Kommission einzurichten, das er sowohl institutionell als auch verfahrensmäßig konturiert und rechtspolitisch bewertet.
Die Arbeit wurde von der Juristischen Fakultät der Georg-August-Universität Göttingen mit dem Appelhagen-Stifterpreis für die beste Dissertation des Jahres 2016 ausgezeichnet.

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Blick ins Buch
Inhaltsverzeichnis
Cover1
Vorwort8
Inhaltsverzeichnis10
Abkürzungsverzeichnis20
Einleitung24
A. Bewährung der Rechtsgemeinschaft durch Rechtsschutz24
I. Reformdiskussionen25
II. Eine Frage der Kohärenz25
B. Gang der Darstellung27
Erster Teil: Die Ausdiversifizierung des Unionsrechtsschutzes30
A. Primärrechtliche Grundkoordinaten des Unionsrechtsschutzes30
I. Die Garantie effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes30
1. Normative Basis30
2. Materieller Gewährleistungsinhalt: Wirksamer Rechtsschutz31
a) Rechtsweggebot31
b) Anspruch auf ein Gericht32
c) Beachtung rechtsstaatlicher Verfahrensmaximen33
3. Monopolisierung des Unionsrechtsschutzes beim EuGH?33
II. Elemente außergerichtlichen Unionsrechtsschutzes34
III. Fazit35
B. Sekundärrechtliche Ausdiversifizierungsprozesse36
I. Zum Begriff der Ausdiversifizierung36
II. Ausdiversifizierung des Verwaltungsvollzuges auf Unionsebene36
1. Ursprüngliche Vollzugskonzeption37
a) Indirekter Vollzug des Unionsrechts durch nationale Behörden37
b) Direkter Vollzug des Unionsrechts durch supranationale Behörden37
2. Erscheinungsformen der Ausdiversifizierung38
a) Ausweitung des Direktvollzuges38
b) Etablierung von Agenturen39
aa) Rechtsgrundlagen40
bb) Bestandsaufnahme und Klassifizierung41
(1) Regulierungsagenturen41
(2) Exekutivagenturen45
3. Die Meroni-Doktrin als Grenze der Ausdiversifizierung des Verwaltungsvollzuges?47
a) Ursprünglicher Aussagegehalt47
b) Folgerechtsprechung48
aa) Das Urteil in Rs. Van der Vecht vom 5. Dezember 196748
bb) Das Gutachten zum Stilllegungsfonds für die Binnenschifffahrt vom 26. April 197749
cc) Das Urteil in der Rs. Romano vom 14. Mai 198150
dd) Das Urteil in der Rs. Tralli vom 26. Mai 200550
ee) Das Urteil in den verb. Rs. Alliance for Natural Health u.a. vom 12. Juli 200551
ff) Das ESMA-Urteil vom 22. Januar 201452
(1) Erster Klagegrund: Verstoß gegen die in den Meroni-Urteilen genannten Grundsätze für die Übertragung von Befugnissen52
(2) Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen einen im Urteil Romano aufgestellten Grundsatz52
(3) Dritter Klagegrund: Unvereinbarkeit der Übertragung von Befugnissenmit den Art. 290 und 291 AEUV53
(4) Vierter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 114 AEUV53
(5) Schlussanträge des Generalanwalts53
(6) Würdigung durch den Gerichtshof54
gg) Das Urteil in der Rs. Spanien/Parlament und Rat vom 5. Mai 201558
hh) Fazit: Neudeutung der Meroni-Doktrin als Kompensationsrelation59
c) Meinungsstand in der Literatur60
aa) Strenge Auslegung der Meroni-Doktrin60
bb) Relativierende Auslegung der Meroni-Doktrin61
d) Stellungnahme62
III. Ausdiversifizierung des Verwaltungsrechtsschutzes auf Unionsebene64
1. Agenturverwaltungshandeln als Herausforderung für den Unionsrechtsschutz64
a) Ursprünglich kein gerichtlicher Rechtsschutz64
b) Die Sogelma-Entscheidung des EuG65
c) Rechtsschutzerweiterung durch den Vertrag von Lissabon: Art. 263 Abs. 1 S. 2 AEUV67
2. Evolution spezifischer Rechtsschutzmöglichkeiten gegenüber dem Verwaltungshandeln der Agenturen67
a) Rechtsbeschwerdemodell67
b) Aufsichtsbeschwerdemodell68
c) Direktklagemodell69
d) Widerspruchskammermodell69
e) Kombinationsmodelle71
f) Modelle mit punktuellen Rechtsschutzregelungen72
3. Stagnation der Rechtsschutzmöglichkeiten gegenüber dem Verwaltungshandeln der Kommission72
C. Ergebnis73
Zweiter Teil: Ein imperfekter Quantensprung75
A. „Die notwendige Kohärenz des vom Vertrag geschaffenen Rechtsschutzsystems“75
I. Rechtsschutzkohärenz als föderales Prinzip?75
1. Reichweitenbegrenzung des mitgliedstaatlichen Rechtsschutzauftrags76
2. Europäisierung einzelner Institute des nationalen Prozessrechts76
a) Einstweiliger Rechtsschutz77
b) Mitgliedstaatliche Einstandspflichten im Staatshaftungsrecht78
c) Gerichtliche Kontrolldichte79
d) Rechtskraft79
3. Bewertung: Die Kohärenzkautele des EuGH als selbsterfüllende Prophezeiung80
II. Gegenmodell: Rechtsschutzkohärenz als unionales Prinzip81
1. Etymologie des Kohärenzbegriffs82
2. Primärrechtliche Kohärenzaussagen82
a) Allgemeine Aussagen zur Kohärenz von Politiken und Maßnahmen der Union82
aa) Art. 13 Abs. 1 EUV82
bb) Art. 7 AEUV83
(1) Systematische Funktion83
(2) Materieller Gehalt84
(3) Adressat85
(4) Keine Kompetenzgrundlage86
(5) Justiziabilität und Kontrolldichte86
b) Spezielle Kohärenzaussagen für einzelne Politikfelder86
aa) Auswärtiges Handeln86
bb) Katastrophenschutz87
cc) Forschungspolitik88
c) Kohärenz des Unionsrechts88
aa) Art. 256 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV88
bb) Art. 256 Abs. 3 AEUV89
(1) Überprüfung durch den EuGH nach Verweisung durch das EuG90
(2) Überprüfung durch den EuGH auf eigene Initiative90
cc) Art. 349 Abs. 3 AEUV90
3. Schlussfolgerungen: Kohärenzwahrung als legitimierende Kraft für die Ausdiversifizierung des Unionsrechtsschutzes91
B. Kohärenz des ausdiversifizierten Unionsrechtsschutzes92
I. Effektivität des Rechtsschutzes als überwölbende Zielvorgabe93
1. Zur Effektivität des Aufsichtsbeschwerdemodells93
a) Suspensiveffekt des Rechtsbehelfs93
b) Kontrolldichte94
c) Unmittelbarkeit der Rechtsschutzentscheidung94
d) Änderungsbefugnis bezüglich der angefochtenen Entscheidung94
e) Postulationsfähigkeit94
f) Verfahrensdauer95
2. Zur Effektivität des Widerspruchskammermodells95
a) Suspensiveffekt des Rechtsbehelfs95
b) Kontrolldichte95
c) Unmittelbarkeit der Rechtsschutzentscheidung95
d) Änderungsbefugnis bezüglich der angefochtenen Entscheidung96
e) Postulationsfähigkeit96
f) Verfahrensdauer und Befriedungswirkung96
aa) Weitgehendes Erkenntnisproblem96
bb) Das Beschwerdekammersystem des HABM als Haupterkenntnisquelle97
cc) Zusätzlicher Beschleunigungseffekt durch vorgeschaltetes Rechtsbeschwerdemodell98
3. Zur Effektivität des Direktklagemodells98
a) Suspensiveffekt des Rechtsbehelfs98
b) Kontrolldichte99
c) Unmittelbarkeit der Rechtsschutzentscheidung99
d) Änderungsbefugnis bezüglich der angefochtenen Entscheidung99
e) Postulationsfähigkeit100
f) Verfahrensdauer100
4. Ergebnis: Unwucht in der Effektivität des Unionsrechtsschutzes100
a) Erste Problemebene: Unterschiedlich effektive Rechtsbehelfe innerhalb des Agenturwesens100
b) Zweite Problemebene: Unterschiedlich effektive Rechtsbehelfe zur Anfechtung von Agentur- und Kommissionsverwaltungshandeln102
II. Kohärenzurteil102
1. Fortwährende Rechtsschutzkohärenz in Bezug auf die Anfechtbarkeit des Verwaltungshandelns der Agenturen102
2. Verlorengegangene Rechtsschutzkohärenz in Bezug auf die Anfechtbarkeit des Verwaltungshandelns der Kommission105
3. Fazit105
Dritter Teil: Überlegungen zur Wiederherstellung verlorengegangener Rechtsschutzkohärenz107
A. Demontage oder Expansion verwaltungsinterner Rechtsbehelfe?107
B. Primärrechtlicher Rahmen108
I. Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung108
II. Potenzielle Ermächtigungsgrundlagen108
1. Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf (Art. 47 GRCh)109
2. Recht auf eine gute Verwaltung (Art. 41 GRCh)110
3. Wert der Rechtsstaatlichkeit (Art. 2 EUV)111
4. Europäische Verwaltung (Art. 298 AEUV)112
a) Verwaltungsinterner Rechtsschutz als Merkmal einer offenen Verwaltung114
b) Verwaltungsinterner Rechtsschutz als Merkmal einer effizienten Verwaltung115
c) Verwaltungsinterner Rechtsschutz als Merkmal einer unabhängigen Verwaltung117
5. Flexibilitätsklausel (Art. 352 AEUV)118
III. Ergebnis119
C. Suche nach einem geeigneten Rechtsschutzmodell119
I. Institutionelle Erwägungen120
1. Ausscheiden des Modells der Aufsichtsbeschwerde120
2. Rechtsbeschwerde- oder Widerspruchskammermodell als verbleibende Alternativen121
II. Historisch-vergleichende Erwägungen121
1. Verwaltungsinterner Rechtsschutz in Deutschland121
a) Ausgangspunkt: Zivilprozessualer Verwaltungsrechtsschutz121
b) Der Rekurs als Frühform des Aufsichtsbeschwerdemodells122
c) Kommissionale Verwaltungskontrolle als Frühform des Widerspruchskammermodells123
d) Zurückdrängung des Widerspruchskammermodells durch den Aufbau einer Verwaltungsgerichtsbarkeit125
aa) Evolution einer eigenständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit125
bb) Konsolidierungsphase des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes127
cc) Verwaltungsinterner Rechtsschutz in der Bundesrepublik Deutschland127
(1) § 72 VwGO als Ausprägung des Rechtsbeschwerdemodells128
(2) § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO als Ausprägung des Aufsichtsbeschwerdemodells129
(3) § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 VwGO als Ausprägung des Rechtsbeschwerdemodells129
(4) § 73 Abs. 2 VwGO als Ausprägung des Widerspruchskammermodells129
dd) Aktuelle Diskussion um die Leistungsfähigkeit verwaltungsinterner Rechtsschutzmodelle131
e) Fazit132
2. Verwaltungsinterner Rechtsschutz in Frankreich133
a) Grundlagen133
b) Zweigeteiltes System verwaltungsinternen Rechtsschutzes135
aa) Der fakultative recours administratif135
bb) Der obligatorische recours administratif136
c) Modelle verwaltungsinternen Rechtsschutzes137
aa) Recours gracieux: Rechtsbeschwerdemodell137
bb) Recours hiérarchique: Aufsichtsbeschwerde- oder Widerspruchskammermodell137
(1) Hierarchisch übergeordnete Behörden als Aufsichtsbeschwerdestellen137
(2) Commissions administratives contentieuses als Widerspruchskammern137
(3) Autorités administratives indépendantes als Widerspruchskammern138
d) Fazit139
3. Verwaltungsinterner Rechtsschutz im Vereinigten Königreich139
a) Gerichtszentrierte Rechtstradition des common law139
b) Modelle verwaltungsinternen Rechtsschutzes141
aa) Internal review als Rechtsbeschwerdemodell141
bb) Tribunals als Ausprägung des Widerspruchskammermodells142
(1) Stellung im System des Verwaltungsrechtsschutzes142
(2) Ungeordnete tribunal landscape vor der Reform des Jahres 2007143
(3) Vereinheitlichung durch den Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007144
c) Fazit145
4. Ergebnis: Das Widerspruchskammermodell als Funktionsäquivalent einer ausdifferenzierten öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeit146
III. Schlussfolgerungen147
Vierter Teil: Ein Widerspruchskammermodell für die Europäische Kommission149
A. Grundzüge des Widerspruchsverfahrens149
I. Obligatorisches oder fakultatives Widerspruchsverfahren?149
1. Diskussion im deutschen Verwaltungsverfahrensrecht150
2. Übertragung des Diskussionsstandes auf die EU-Eigenverwaltung151
II. Widerspruchsfähige Entscheidungen152
III. Einlegung und Begründung des Widerspruchs152
IV. Suspensiveffekt des Widerspruchs153
V. Integration eines Rechtsbeschwerdemodells153
VI. Entscheidung über den Widerspruch und Möglichkeit der reformatio in peius153
VII. Das EuG als Rechtsmittelinstanz für Entscheidungen der Widerspruchskammern154
VIII. Notwendigkeit einer Vorlageberechtigung der Widerspruchskammern gemäß Art. 267 AEUV155
1. Fehlende Vorlageberechtigung de lege lata155
2. Regelungslücke und Anpassung des Art. 267 AEUV157
B. Organisatorische Aspekte158
I. Ein System aus mehreren Widerspruchskammern158
II. Mögliche Anknüpfungspunkte159
1. Das Kabinettsystem der Kommission159
2. Die Generaldirektionen und Dienststellen der Kommission160
III. Gemeinsames Präsidium aller Widerspruchskammern163
1. Aufgaben und Stellung des Präsidenten163
2. Weitere Präsidiumsmitglieder163
IV. Besetzung der einzelnen Widerspruchskammern165
V. Amtszeit und rechtliche Stellung der Kammermitglieder166
VI. Einrichtung einer „Großen Widerspruchskammer“166
1. Intention: Praxisharmonisierung166
2. Besetzung166
3. Zuweisungskriterien168
4. Zuweisungszuständigkeit169
5. Wirkung der Zuweisungsentscheidung170
6. Entscheidungsbefugnisse170
7. Beratungsablauf171
VIII. Organisationsschema172
VII. Geschäftsstelle, Dienststelle Unterstützung, Beratender Ausschuss171
C. Das Widerspruchskammermodell im Gesamtkontext der Integration173
I. Rechtspolitische Implikationen173
1. Das Widerspruchskammermodell im Kontext der zunehmenden Verlagerung von Verwaltungskompetenzen auf die Unionsebene173
a) Problemlage173
b) Das Widerspruchskammermodell als „Widerlager“ einer immer mächtigeren EU-Eigenverwaltung176
2. Das Widerspruchskammermodell im Kontext unionsgerichtlicher Kontrolldefizite im EU-Kartellrecht176
a) Problemlage176
b) Unionsgerichtliche Kontrolldefizite178
aa) Widersprüchliche Tendenzen bei der Überprüfung des Kommissionsermessens178
bb) Lange Verfahrensdauer in Wettbewerbssachen180
cc) Praktisch kein Suspensiveffekt bei der Anfechtung von Bußgeldentscheidungen180
c) Das Widerspruchskammermodell als Kompensation unionsgerichtlicher Kontrolldefizite im Wettbewerbsrecht181
3. Das Widerspruchskammermodell im Kontext des Reformdrucks auf die Unionsgerichtsbarkeit181
a) Problemlage181
b) Bisherige Reformvorschläge184
aa) Errichtung von Fachgerichten184
bb) Erhöhung der Richterzahl beim EuG185
c) Das Widerspruchskammermodell als unerschlossenes Entlastungspotenzial für die Unionsgerichtsbarkeit186
II. Ausblick auf das künftige Verhältnis von Widerspruchskammern und Fachgerichten186
1. Das Widerspruchskammermodell als bloßer Zwischenschritt auf dem Weg zu einer ausdifferenzierten EU-Fachgerichtsbarkeit?186
a) Anspruch und Wirklichkeit des Art. 257 AEUV187
b) Position des Gerichtshofs187
2. Bewertung190
III. Ergebnis191
Fünfter Teil: Zusammenfassung193
Literaturverzeichnis206
Personen- und Sachregister220

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