Die Problemfelder und Lösungsansätze von Reformen der öffentlichen Verwaltung berühren eine große Zahl verschiedenster sozial- und verwaltungswissenschaftlicher Aspekte und Theorien. Für die Darstellung des theoretischen Hintergrundes werden NPM als das Leitparadigma der österreichischen HHRR, Anschlussparadigmen, internationale Entwicklungen und Trends sowie begleitende theoretische organisations- und kommunikationstheoretische Zusammenhänge angeführt, sofern diese zur Erklärung der Umstände bzw. als Ansätze zur Weiterentwicklung der HHRR geeignet schienen. Die österreichische HHRR wurde im Bewusstsein beschlossen, dass es sich dabei um keinen konzeptuell statischen Prozess handelt. Dies hat sich auch in der bereits erwähnten geplanten Evaluierung der HHRR im zweiten Halbjahr 2014 manifestiert[41]. Es geht bei dieser Studie nicht darum, die wirkungsorientierte Haushaltsführung an sich infrage zu stellen, sondern vielmehr darum, einen Beitrag zur Weiterentwicklung der österreichischen Verwaltungskultur zu leisten. Es wurde davon ausgegangen, dass die Folge- und Begleitparadigmen zu NPM wesentliche Inhalte zu den Zukunftsperspektiven und den möglichen Anpassungsbedarf der österreichischen HHRR beisteuern können, zumal davon auszugehen ist, dass diese die möglichen Antworten auf zukünftige gesellschaftliche Fragen aus Sicht der Verwaltungswissenschaft beinhalten. Die Anschlussparadigmen sind, so gesehen, Qualitätskriterien für eine noch festzustellende Anschlussfähigkeit der HHRR, als auch wesentlicher Beitragsleister für künftige Veränderungen. Daher wird diesen Konzepten in der theoretischen Vorbereitung dieser Studie entsprechend viel Raum gegeben.
NPM ist ein national, international und transnational geformtes Konzept[43]. Speziell vor dem Hintergrund, dass Österreich mit der Umsetzung von Performance Budgeting auf Basis von NPM in Relation zu anderen Staaten zu den Spätberufenen zählt, ist davon auszugehen, dass internationale Erkenntnisse und Beispiele in die Architektur der österreichischen HHRR eingeflossen sind. Dieses Kapitel gibt daher einen kurzen Überblick über die theoretischen Bezüge, die Entstehung und die wesentlichen Elemente von NPM als Leitmodell der HHRR. In diesem Kapitel geht es primär um die internationalen Bezüge und Entwicklungsschritte des Modells. Eine vertiefte Beschreibung von NPM in Relation zur österreichischen HHRR erfolgt im Kapitel 5.6. In weiterer Folge wird dargestellt, inwieweit dieses Leitparadigma im Kontext der internationalen Verwaltungswissenschaften zum Entstehungszeitpunkt der HHRR und darüber hinaus als tragfähig angesehen wird. Weiters, worin die Hauptkritikpunkte am Konzept liegen, inwieweit es empirische Nachweise über dessen Wirksamkeit oder Unwirksamkeit gibt und von welchen anderen Paradigmen das Modell begleitet, ergänzt oder abgelöst wird. Welche Entwicklungen wurden nun im Detail für dieses Kapitel betrachtet? Einesteils Entwicklungen und Erkenntnisse aus jenen Nationen, welche im internationalen Verwaltungsdiskurs als führend im Hinblick auf NPM-Reformen gelten, Erkenntnisse aus jenen Staaten bzw. Organisationen, welche aus unserem Kenntnisstand als Vorbild für die österreichische HHRR gedient haben und sodann Erkenntnisse aus jenen Staaten, welche eine Österreich ähnliche Rechts- und Verwaltungstradition aufweisen. Mit dieser Vorgehensweise soll gezeigt werden, in welchem theoretischen Kontext die HHRR entstanden ist, welche Reformen als Vorbild für die österreichische HHRR herangezogen wurden bzw. sich dafür eignen. Außerdem sollen die zum Entstehungszeitpunkt der HHRR offenkundig gewordenen Spannungsfelder und Widersprüche in der internationalen Reformbewegung skizziert werden. Und schlussendlich soll sich in Relation zu den Ergebnissen der Vorstudie eröffnen, inwieweit diese Widersprüche und Spannungsfelder erkannt wurden, wie sie auf die Architektur der HHRR Einfluss nahmen oder ob sie in der Architektur der HHRR unberücksichtigt blieben.
Die Entstehung von NPM nimmt ihren Anfang in den Reformen in Großbritannien, Australien, Neuseeland und den USA in den 1980er Jahren. Die damaligen Regierungen wandten sich damals von sogenannten “planning approach“[44] ab, um sich nunmehr privatwirtschaftlich geprägten Konzepten zuzuwenden. So waren diese Reformen von Schlagworten wie „entrepreneurial government“[45] geprägt und geleitet. Reformen sind vielfach die Antwort auf wahrgenommene Problemsituationen in der sich die jeweilige Organisation befindet.[46] Speziell in den USA unter Präsident Reagan und in Großbritannien unter Premierministerin Thatcher waren aufgrund der neoliberalen Ausrichtung der Regierungen der beiden Staaten zu dieser Zeit der Rückbau sozialstaatlicher Strukturen und das Konzept des „schlanken Staates“ eine wesentliche Zielsetzung. Der Sozialstaat wurde von den damaligen Akteuren als gescheitert betrachtet. Dieser Hintergrund sollte bei der Beurteilung des Konzeptes nie vollständig außer acht gelassen werden. Die Reformen in diesen Staaten wiesen ähnliche Charakteristika auf. Diese Ähnlichkeit führte gleichsam retrospektiv[47] in den frühen neunziger Jahren zur Verwendung der Bezeichnung NPM für dieses charakteristische Bündel an Werkzeugen und Maßnahmen.
Das Public Management-Komitee der OECD brachte Mitte der 1990er Jahre eine Serie von Publikationen heraus, welche sich mit den Elementen von NPM auseinandersetzten.[48] Hier zu nennen sind der Trend zum Performance Management, Wettbewerb in der Verwaltung, eine verstärkte Qualitäts- und Kundenorientierung sowie die Stärkung der strategischen Rolle der Zentralverwaltung, weg vom Management operativer Aufgaben. Die Arbeit der OECD und die Vorbildfunktion von Großbritannien und den USA sowie ähnliche Probleme in den verschiedenen Staaten macht NPM zu einem internationalen Trend. Es folgten Schweden, später Norwegen, dann die Schweiz, Dänemark und Frankreich mit NPM geprägten Reformen[49]. In all diesen Fällen kann beobachtet werden, dass sich die Reformen in den Staaten nicht kurzfristig und umfassend nach einem strategischen Plan manifestierten, sondern vielmehr eine Reform in die andere führte. Diese retrospektive Beschreibung als Gesamtkonzept lässt die Reformen vielfach viel rationaler und strategiegetriebener erscheinen als dies tatsächlich der Fall war.[50] Die erstmalige Verwendung des Begriffes NPM dürfte auf Rhodes in seiner Publikation „The New Public Management, in: Public Administration;1991“[51] zurückgehen. Bezüglich der Formulierung von NPM als Konzept war die OECD zweifellos eine wesentliche treibende Kraft. So brachte beispielsweise das Symposium der OECD „Synthesis of reform experiences in nine OECD countries : government roles and functions, and public management : government of the future : getting from here to there, symposium to be held in Paris, 14-15 September 1999“ eine Zusammenschau jener Reformelemente, welche in den verschiedenen Staaten in ähnlicher Form zur Anwendung kamen und trug damit wesentlich zur Konzeptualisierung von NPM bei. Public Management folgt keinen festen Regeln, noch gibt es Verpflichtungen, verschiedenen Reformbewegungen zu folgen. Allerdings tragen internationale Organisationen wie die OECD und die UNESCO durch ihre internationale Reputation und breite Vernetzung maßgeblich zur Verbreitung von Sichtweisen und Konzepten bei und haben dadurch zum Teil wesentlichen Einfluss auf die Ausgestaltung und Dynamik der Reformbewegungen einzelner Staaten.[52] Ungeachtet der Tatsache, dass als Konzept NPM mehr retrospektiv - deskriptiv denn normativ - theoretisch abgeleitet wurde, war es für einen großen Teil hoch entwickelter Staaten über einen längeren Zeitraum Leitmotiv für deren Reformbewegungen. Zum Zeitpunkt der Entwicklung der österreichischen HHRR war das Konzept bereits voll ausdifferenziert. So lag das Hauptwerk zu NPM im europäischen Raum von Kuno Schedler und Isabella Proeller zu Beginn der Konzeptentwicklung 2004 bereits in zweiter Auflage und zum Zeitpunkt der im Tag des Inkrafttretens der ersten Phase der HHRR bereits in vierter Auflage vor. Zu diesem Zeitpunkt war NPM als theoretisches Modell nicht nur zur Gänze entwickelt, sondern auch schon Gegenstand ausgeprägt kritischer Ansätze. Es war NPM als Modell zwar zu keinem Zeitpunkt unwidersprochen, aber zum Zeitpunkt der Entstehung der HHRR mehrten sich bereits die Stimmen, dass das Konzept zumindest teilweise als gescheitert anzusehen ist. Allerdings muss festgestellt werden, dass selbst zum heutigen Zeitpunkt über die positiven oder negativen Einflüsse von NPM getriebenen Reformen in Europa keine einheitlichen validen Daten vorliegen, welche das Konzept als Ganzes empirisch gestützt falsifizieren würden. Aus heutiger Sicht ist NPM daher weder gesamtheitlich gescheitert noch ein gesamtheitlicher Erfolg[53]. Allerdings gab es zu einzelnen Elementen des NPM schon zum damaligen Zeitpunkt valide Daten hinsichtlich der eher negativen Auswirkungen.
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