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Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private Partnership (PPP).

AutorGeorg Andreas Gebhardt
VerlagDuncker & Humblot GmbH
Erscheinungsjahr2009
ReiheSchriften zum Öffentlichen Recht 1128
Seitenanzahl376 Seiten
ISBN9783428521074
FormatPDF
KopierschutzWasserzeichen
GerätePC/MAC/eReader/Tablet
Preis79,90 EUR
Die Public Private Partnership (PPP) wird vielfach als Königsweg aus der Finanzkrise der öffentlichen Hand gepriesen. Ihre Realisierung ist jedoch häufig durch Fördervorschriften, insbesondere Zweckzuweisungen, ausgeschlossen. In kritischer Auseinandersetzung mit Vorbehalten gegen die Public Private Partnership untersucht Georg Andreas Gebhardt in der vorliegenden Arbeit die Beweggründe der restriktiven Fördervergabe aus verfassungs-, europa-, haushalts-, steuer- und kommunalrechtlicher Sicht. Ausgehend von vergleichenden Betrachtungen der Rechtslage in Frankreich und Großbritannien und unter Anwendung des in Artikel 114 Abs. 2 Grundgesetz verankerten Prinzips der Entscheidungsneutralität entwickelt der Autor konkrete Vorschläge für eine Gestaltung der Fördervorschriften de lege lata und de lege ferenda.

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Blick ins Buch
Inhaltsverzeichnis
Vorwort8
Inhaltsübersicht10
Inhaltsverzeichnis12
Einleitung22
I. Einführung in das Problem22
1. Die Finanzkrise des Staates22
2. Neokonservative und ordoliberale Lösungen23
3. Wettbewerbsstrukturen durch Public Private Partnership27
4. Ausschluss der PPP-Strukturen durch Zweckzuweisungen34
II. Ziel und Aufbau der Arbeit37
Kapitel 1: Die Grundlagen: Das allgemeine Phänomen der PPP und seine potentielle wirtschaftliche Berechtigung im kommunalen Hochbau40
A. Das allgemeine Phänomen der PPP40
I. Geschichte42
1. Geschichte des Begriffes42
a) Präsident Carter42
b) Die Regierungen Reagan in den USA und Thatcher in Großbritannien44
c) Der europäische Kontinent und die weltweite Verbreitung45
d) Fazit47
2. Geschichte der Idee47
a) Die römischen publicani49
b) Das Frankreich des 16. Jahrhunderts50
c) Der Eisenbahnbau in Frankreich und Preußen im 19. Jahrhundert53
d) Pittsburgh / USA um 194054
II. Wirtschaftlicher Hintergrund55
1. Partizipation an privaten Ressourcen55
a) Finanzquellen56
b) Effizienz59
c) Know-how61
d) Beschleunigung61
2. Delegation öffentlicher Aufgabenerfüllung und staatliche Steuerungsverantwortung62
a) PPP als Privatisierungsvorgang?62
b) Kooperationalisierung64
aa) PPP als Modus einer Verantwortungsteilung66
bb) PPP als Anreiz- oder Mobilisierungsmodus69
cc) PPP als Mittel zur Steigerung der Akzeptanz von Entscheidungen69
dd) PPP als Deregulierungsmodus70
c) Aufgabenerfüllung und Verantwortung: Die Steuerungsverantwortung für die aus dem Formenwandel resultierenden neuen Probleme71
d) Fazit73
III. Erscheinungsformen74
1. Art und Herkunft der Kooperationsakteure75
a) Der öffentliche Partner75
b) Der private Partner75
2. Handlungsfelder und Handlungsformen76
a) Erscheinungsformen i. S. v. Handlungsfeldern76
b) Handlungsfelder im Bereich der Stadtentwicklung77
c) Erscheinungsformen i. S. v. Handlungsformen77
d) Handlungsform „Vertrag“79
IV. Definition und Stellungnahme79
1. Ablehnung des Begriffes als Reaktion auf die Vielzahl von Definitionsversuchen?79
a) Definitionsversuche79
aa) PPP als Prozess80
bb) PPP als Institution/institutionelles Arrangement80
b) Kritik am PPP-Begriff82
2. Stellungnahme und Definition der PPP83
a) Reaktion auf die Kritik: PPP als Schlüsselbegriff83
b) PPP-Definitionen sind Nominaldefinition84
c) Eigene Ansicht zu bestehenden Definitionen84
d) Fazit85
B. Wirtschaftliche Berechtigung im kommunalen Hochbau86
I. Der kommunale Hochbau86
1. Das Referenzgebiet des kommunalen Hochbaus87
a) Definition „kommunaler Hochbau“87
b) Das Arbeiten mit Referenzgebieten88
c) Eignung des Referenzgebiets89
2. Die Bedeutung des kommunalen89
II. Das Problem der kommunalen Investitionsstaus90
1. Ursache der kommunalen Investitionsstaus92
a) Die Einnahmenentwicklung der Kommunen93
b) Zunahme der Aufgabenlasten95
2. Lösungsmöglichkeiten96
a) Die Finanzierung von Investitionen durch Kredite97
b) Private Vorfinanzierung98
III. PPP im Hochbau100
1. Innovationen im Hochbau durch das Phänomen PPP100
a) Beschaffungsprozess100
aa) Bedarfsfeststellung und Maßnahmenidentifizierung101
bb) Vorbereitung und Konzeption101
cc) Ausschreibung und Vergabe102
dd) Implementierung und Vertragscontrolling102
ee) Verwertung102
b) Realisierungsform: Lebenszyklusansatz105
c) Verändertes Beschaffungsverhalten: Leistungsorientierte Vergütungsmechanismen106
d) Sachgerechte Verteilung der Projektrisiken107
2. PPP-Typen im Hochbau108
a) Typen108
aa) Sinn einer Typologie108
bb) Ausgangslage: Die Entwicklung von Kriterien108
cc) Typenbildung110
(1) Eigentümerstellung vor Beginn der Betriebsphase (Inhaber-Vertragstyp)112
(2) Fest vereinbarter Eigentumserwerb nach Abschluss der Betriebsphase (Erwerber-Vertragstyp)112
(3) Optional vereinbarter Eigentumserwerb nach Abschluss der Betriebsphase mit Ausübung der Erwerbsoption (Leasing-Vertragstyp)113
(4) Miet-Vertragstyp113
b) Beispiele für Projekte in England, Frankreich und Deutschland113
IV. Existenzberechtigung „Wirtschaftlichkeitsvergleich“: Potentielle Vorteile der PPP im kommunalen Hochbau117
1. Finanzwirtschaftliche Vorteile?120
2. Leistungswirtschaftliche Vorteile121
Kapitel 2: Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private Partnership-Strukturen: Die Verwaltungspraxis am Beispiel des kommunalen Hochbaus124
A. Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP-Strukturen124
I. Systematische und begriffliche Verortung der Zweckzuweisungen125
1. Zweckzuweisungen als Teil des Finanzausgleichs oder Gewährung aufgrund eigener Gesetze125
a) Der Finanzausgleich125
b) Die Zweckzuweisungen als Ausschnitt der Finanzausgleichsmasse oder aufgrund eigenständiger Gesetze127
2. Der Begriff der Zweckzuweisung129
a) Zweckzuweisungen im Gesetz129
b) Die Auffassungen in der Literatur129
c) Diskussion130
d) Das Merkmal der Zweckbindung132
II. Typologie der Zweckzuweisungen und Abgrenzung zu anderen Begriffen134
1. Typologie der Zweckzuweisungen134
a) Sinn einer Typologie135
b) Gliederung nach dem Fördergegenstand135
c) Gliederung nach der Art der Zuweisung137
d) Einteilung nach der Bemessungsgrundlage139
2. Zweckzuweisungen im kommunalen Hochbau139
a) Zuweisungsgeber140
b) Zweckzuweisungen im kommunalen Hochbau140
III. Vereinbarkeit der PPP-Strukturen mit den Zweckzuweisungen im Hochbau141
1. Der Befund im Bereich der Schulinfrastrukturförderung142
a) Die Schulinfrastrukturzuweisungen im Lichte der Zweckzuweisungstypologie144
aa) Pauschalierte oder projektorientierte Zweckzuweisung145
bb) Allgemeine Hochbauzweckzuweisung oder spezielle Hochbauzweckzuweisung146
cc) Zweckbindung für entweder „Bau“ oder „Investition“ oder „Bau, Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing“147
b) Vereinbarkeit der Schulinfrastrukturzuweisungstypen mit den PPP-Vertragstypen149
aa) Vereinbarkeit des ersten Zweckzuweisungskriteriums der Pauschale oder projektbezogene Förderung mit den PPP-Vertragstypen?149
bb) Vereinbarkeit des zweiten Zweckzuweisungskriteriums der allgemeinen oder speziellen Förderung mit den PPP-Vertragstypen?149
cc) Vereinbarkeit der PPP-Vertragstypen mit dem Zweckzuweisungskriterium „Bau“?150
(1) Die Zweckbindung „Bau“151
(2) Die Vertragstypen156
(a) Der Inhaber-Vertragstyp157
(b) Erwerber-Vertragstyp160
(c) Der Leasing-Vertragstyp165
(d) Miet-Vertragstyp170
dd) Die Vereinbarkeit der PPP-Vertragstypen mit der Zweckbindung „Investition“172
(1) Begriff der Investition172
(2) Vereinbarkeit175
(a) Inhaber-Vertragstyp175
(b) Erwerber-Vertragstyp178
(c) Leasing-Vertragstyp179
(d) Miet-Vertragstyp181
ee) Die Vereinbarkeit der PPP-Vertragstypen mit der Zweckbindung „Bau, Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing“181
(1) Zweckbindung „Bau, Modernisierung, Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing“182
(2) Vereinbarkeit der Vertragstypen mit der Schulpauschale in Nordrhein-Westfalen183
(a) Inhaber-Vertragstyp183
(b) Erwerber-Vertragstyp183
(c) Leasing-Vertragstyp184
(d) Miet-Vertragstyp184
2. Unvereinbarkeit mit anderen Referenzgebieten im kommunalen Hochbau184
IV. Zusammenfassende Betrachtung: Unvereinbare und vereinbare Elemente186
1. Teilweise unvereinbare Elemente: Zweckbindung „Bau“ und Zweckbindung „Investition“186
a) Das grundsätzliche Problem der Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP-Vertragstypen186
b) Zweckbindung „Bau“187
c) Zweckbindung „Investition“188
d) Öffnung der Zweckzuweisungsstrukturen gegenüber PPP-Strukturen189
2. Uneingeschränkte Vereinbarkeit mit allen PPP-Vertragstypen: Zweckbindung „Bau, Modernisierung, Sanierung, Erwerb, Miete, Leasing“190
a) Die Regelungen in NRW vor der Einführung des § 18 GFG NRW n. F.190
b) Die Neuerung durch § 18 GFG NRW190
c) Motivation für die Einführung des § 18 GFG NRW n. F.191
d) Projekte, Erfahrungen192
B. Zweckzuweisungen als Barriere: Steuerungswirkung192
I. Höhe der Zweckzuweisungen192
1. Prozentuale Anteilsfinanzierung193
2. Festbetragsfinanzierung pro Fläche oder pro Schülerzahl und andere Finanzierungsformen193
II. Auswirkungen auf PPP194
III. Wirtschaftliche Folgen195
1. Planungskosten195
2. Sonstige Effizienzverluste195
IV. Fazit196
1. Zweckzuweisungen als Barriere für PPP-Strukturen196
2. Rechtsvergleichende Aspekte196
Kapitel 3: Bewertung der Behinderung von PPP-Strukturen durch restriktive Zuweisungsgestaltungen199
A. Die Sicht von Zuweisungsgebern und Zuweisungsempfängern199
I. Erreichbarkeit des Ziels der Zweckzuweisungen durch PPP-Strukturen?200
1. Ziele der Zweckzuweisungen200
2. Zielerreichung durch PPP-Strukturen?204
II. Strukturelle Vereinbarkeit von Zweckzuweisungen und PPP?215
1. Konzeptionelle und politische Vereinbarkeit215
a) Wandel vom zwei- zum dreipoligen Verhältnis215
b) Politische Vereinbarkeit218
c) Steuerrecht219
aa) Steuerrechtliche Ausgangssituation220
bb) Analyse der PPP-Vertragstypen221
cc) Lösungen der Bundesländer222
dd) Diskussion und eigener Lösungsvorschlag224
2. Rechtliche Vereinbarkeit225
a) Haushaltsrecht225
b) Europarecht228
aa) Der Begriff der Beihilfe229
bb) Begünstigung230
cc) Zuwendungen als Kompensation für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben?231
(1) Die Ferring-Rechtsprechung des EuGH („Ausgleichsansatz“)231
(2) Der Beihilfenansatz des EuG und die Bedeutung eines Ausschreibungsverfahrens232
(3) Ergebnis234
c) Drittschutz und Rechtsschutz234
III. Staatsschuldenrechtliche Probleme durch PPP?235
1. PPP als Flucht aus dem Budget235
a) Das Budgetrecht des Parlaments235
b) Verstoß gegen Haushaltsgrundsätze237
c) Schattenhaushalte238
d) Lösungsvorschlag238
2. PPP als Mittel, um über seine Verhältnisse zu leben240
a) Staatsfinanzierung im Schuldenstaat240
b) Staatsschuldenrechtliche Kritik an PPP-Strukturen242
c) Stellungnahme245
d) Tatsächliche Probleme und Lösungsvorschläge247
IV. Generelles Misstrauen gegenüber PPP250
1. Probleme in Zusammenhang mit dem Lebenszyklus-Ansatz251
a) Allmählicher Verlust der Steuerungsfähigkeit (Informationsasymmetrien)251
b) Angemessene Verteilung der Risiken252
c) Schlechtleistung254
d) Insolvenz255
2. Probleme der Umstellung auf PPP-Strukturen256
a) Wirtschaftlichkeitsuntersuchung256
b) Vergaberecht258
c) Vertragsverhandlungen259
d) Steuerung/Rechtsaufsicht260
B. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität262
I. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Grundsatz der Wirtschaftswissenschaften263
1. Die ökonomischen Grundlagen der Entscheidungsneutralität der Besteuerung263
a) Ökonomischer Ausgangspunkt264
b) Betriebswirtschaftlicher Begründungsstrang264
c) Volkswirtschaftlicher Begründungsstrang (Beeinträchtigung der gesamtwirtschaftlichen Allokationseffizienz)265
d) Darstellung am Zweigütermodell266
2. Übertragung der Erkenntnisse auf Subventionen267
a) Verbindungslinie zwischen Steuern und Subventionen (Zuweisungen)267
b) Übertragung des Modells268
c) Der Lenkungszweck bei Steuern und Subventionen269
d) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität innerhalb des Lenkungszwecks270
II. Übertragbarkeit des finanzwissenschaftlichen Grundsatzes der Entscheidungsneutralität auf die rechtliche Gestaltung und den Einsatz von Zuweisungen270
1. Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als verfassungsrechtliches Prinzip274
a) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Ausfluss des Leistungsfähigkeitsprinzips (Art. 3 GG)275
b) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Subprinzip des Effizienzprinzips nach Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG275
aa) Der Grundsatz der Entscheidungsneutralität als Prinzip276
bb) Das Prinzip der Entscheidungsneutralität als Rechtsprinzip277
(1) Effizienzprinzip als Verfassungsprinzip278
(2) Das Prinzip der Entscheidungsneutralität als Subprinzip des Effizienzprinzips281
(a) Entscheidungsneutralität als Konkretisierung des Effizienzprinzips281
(b) Regelungsgegenstand und -dichte285
(c) Erforderlichkeit des Prinzips der Entscheidungsneutralität285
2. Einführung des Prinzips der Entscheidungsneutralität im Wege der objektiv-teleologischen Auslegung286
Kapitel 4: Folgerungen für Auslegung und Gestaltung der Zweckzuweisungsregelung288
A. Folgerungen für die rechtliche Gestaltung288
I. Folgerungen aus dem Prinzip der Entscheidungsneutralität für die Zweckzuweisungen de lege lata289
1. Nutzung der Auslegungsspielräume bei Zweckzuweisungsregelungen289
a) Die verfassungskonforme und die objektiv-teleologische (wirtschaftliche) Auslegung289
b) Auslegungsspielräume und Auslegungsmethoden290
c) Beachtung der Zweckbindung291
d) Auslegung der einzelnen Zweckzuweisungstypen291
aa) Zuweisungen mit der Zweckbindung „Bau“292
(1) Bisherige Auslegung292
(2) Die PPP-Vertragstypen292
(a) Inhaber-Vertragstyp292
(b) Erwerber-Vertragstyp293
(c) Leasing-Vertragstyp295
(d) Miet-Vertragstyp298
bb) Zuweisungen mit der Zweckbindung „Investition“299
(1) Bisherige Auslegung299
(2) Die PPP-Vertragstypen299
(a) Inhaber-Vertragstyp299
(b) Erwerber-Vertragstyp300
(c) Leasing-Vertragstyp300
(d) Miet-Vertragstyp303
cc) Zuweisungen mit der Zweckbindung „Bau, Erwerb, Sanierung, Modernisierung, Leasing, Miete“306
2. Verbleibende Probleme306
II. Folgerungen de lege ferenda307
1. Rechtsvergleichende Analyse307
a) Frankreich und England im Bereich des Steuerrechts307
aa) Ausdehnung steuerlicher Privilegierungen für Hoheitsbetriebe auf Private308
bb) Gleichstellung von Hoheitsträgern mit Privaten309
b) Gleichstellung von PPP-Strukturen im Rahmen des Finanzausgleichs in Frankreich310
c) Hochschulbauförderungsgesetz311
d) Schulpauschale in Nordrhein-Westfalen312
2. Folgerungen für die Neuformulierung312
a) Methoden312
b) Schaffung einer vollständigen Entscheidungsneutralität zwischen der klassischen Realisierungsform und allen PPP-Vertragstypen?313
c) Lösungsvorschlag316
d) Die verbliebenen Probleme317
B. Folgerungen für das Verfahren318
I. Organisation der Zuweisung318
II. Sicherung der Zweckbindung319
III. Rückforderung321
IV. Ergebnis für die Verfahrensgestaltung321
Schlussbetrachtungen und Perspektive322
Zusammenfassung330
Einleitung330
Kapitel 1: Die Grundlagen: Das allgemeine Phänomen der PPP und seine potentielle wirtschaftliche Berechtigung im kommunalen Hochbau331
Kapitel 2: Zweckzuweisungen als Barriere für Public Private Partnership-Strukturen: Die Verwaltungspraxis am Beispiel des kommunalen Hochbaus332
Kapitel 3: Bewertung der Behinderung von PPP-Strukturen durch restriktive Zuweisungsgestaltungen334
Kapitel 4: Folgerungen für die Auslegung und Gestaltung der Zweckzuweisungsregelungen336
Schlussbetrachtungen und Perspektive337
Literaturverzeichnis339
Sachwortverzeichnis371

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