I. Die Reichsreform – ein Langzeitprojekt für einen deutschen Bundesstaat

1. Die föderale Organisation des Landfriedens Die Reichsreform zu Beginn der Neuzeit ist die erfolgreichste Reform der deutschen Geschichte. Im ganzen Reich deutscher Nation wurde 1495 ein Ewiger Landfriede verkündet, der die Friedenswahrung in seinem Inneren zur absoluten Rechtsnorm erhob und sie auch in erstaunlichem Umfang durchsetzte. Und gleich drei grundlegende Verfassungsinstitutionen wurden in wenigen Jahren errichtet, die 300 Jahre Bestand hatten: der Reichstag, ein Reichsgericht und die Reichskreise. Neue Reichsämter wurden eingeführt, die Steuer- und Verwaltungsgrundlagen gelegt und eine schon hochkomplexe föderale Ordnung begründet. Nie zuvor und nie danach wurde ein so dauerhaftes politisches System auf den Weg gebracht wie auf dem großen Reformreichstag zu Worms im Jahre 1495. Mit übertreibender, aber erhellender Ironie ist das Reich deutscher Nation sogar einmal als die «Wormser Republik» betitelt worden, die zweifellos in dieser Beziehung besser gelungen wäre als die Weimarer, eine Republik im engeren Sinne aber denn doch nicht war. In der Tat wurden all die Erfolge entsprechend den föderalen Reichstraditionen von föderalen Kräften föderal organisiert. Wie war das unter einem Monarchen möglich?

Als Reichsoberhaupt verantwortlich waren Maximilian I. (reg. 1493–1519) und sein Enkel Karl V. (reg. 1519–1556) aus dem Hause Habsburg. Beide waren starke Herrscherpersönlichkeiten, aber das engere Reich deutscher Nation war nur Teil ihres europäischen Herrschaftsanspruchs. Gestützt auf ihre dynastische Herkunft und vor allem die Kaiserstellung beanspruchten sie die Spitzenstellung in der damaligen Welt, dem Reich der Römer und Karls des Großen, ja der Christenheit. Durch eine erfolgreiche Heiratspolitik des österreichischen Geschlechts, mit der Maximilian den Fuß nach Italien setzte, das reiche Burgund mit den Niederlanden gewann, sein Nachfolger dann noch Spanien, Böhmen und halb Ungarn, war die Herrschaft über Europa bereits zum Greifen nahe. Wenig begeistert davon war der Papst als Herr des Kirchenstaates und traditioneller Konkurrent des Kaisers um die Spitzenstellung in der Christenheit. Von der hergebrachten Kaiserkrönung in Rom wollte er darum nichts wissen. Darum plante Maximilian, sich gleich selbst zum Papst wählen zu lassen, um auch den anderen universalistischen Titel zu holen. Papst wurde er nicht, aber der gewählte König galt als designierter Kaiser und ließ sich 1508 in Trient zum «erwählten Kaiser» proklamieren. Auch Karl V. griff erfolgreich nach dem Kaisertum, um Herrscher Europas und der damals zählenden Welt zu werden (monarchia universalis), wie ihm sein Chefideologe Gattinara geraten hatte, trotz all der deutschen und europäischen Probleme, die dies dem Universalmonarchen bringen würde. Der unterlegene Kandidat Franz I. von Frankreich aber wollte dasselbe und hat allein in vier Revanchekriegen (1521–1544, 1525 Schlacht von Pavia, 1544 Friede von Crépy) die Kaiserpolitik außerhalb Deutschlands beschäftigt.

In dieser Situation begann das Reich deutscher Nation sich selbst zu organisieren. Nicht ohne den Kaiser, ohne dessen Zustimmung nichts Rechtskraft erlangen konnte, und der im Gegenzug für Unterstützungsleistungen des Reiches kooperationsbereit war, aber doch initiiert und getragen von den Reichsständen. Der Mann der ersten Stunde war Berthold von Henneberg (1441–1504), ein studierter und in kaiserlichen Diensten politisch erfahrener Herr aus den fränkisch-thüringischen Grafschaften dieses Namens, der 1484 zum Erzbischof von Mainz und damit Kurfürsten gewählt wurde, der ranghöchsten Position unter den Reichsständen. Was der Reichsreformer genau wollte, ob er als Ständeführer gegenüber dem Kaiser, als Anwalt des Kurfürstenkollegs oder seiner eigenen Stellung agierte, ob er um des Reiches oder des ungeschützten Mainz willen für den Frieden warb, ja ob er überhaupt ein Reichsreformer war, darüber läßt sich trefflich streiten, weil keine programmatischen Quellen überliefert sind. Entscheidend aber wurde die Amtsstellung des Mainzer Erzbischofs und Kurfürsten, der stets zugleich der Erzkanzler des Reiches deutscher Nation war. Der Mann der ersten Stunde gab diesem Erzkanzleramt so viel Profil, daß die neuere Reichsforschung seine verfassungsmäßige Bedeutung mit der griffigen Formel «der zweite Mann im Reich» (P. C. Hartmann) nahezubringen versucht. Vor allem aber war Henneberg als Kanzler für die Schriftführung des Reiches zuständig, begann die Reichskanzlei wie auch seine eigene institutionelle Stellung auszubauen und gewann so buchstäblich die Federführung im Reformprozeß, den er gerade unter Vermittlung all dieser Interessen umsichtig zum Erfolg führte. So wurde er qua Amt zum Federführer des frühen deutschen Föderalismus. Denn das nicht überlieferte föderale Programm ergibt sich aus der geradezu verblüffenden Logik und Konsequenz des Reformverlaufs und seiner verschriftlichten Ergebnisse.

Die größte Leistung der Reichsreform war die Herstellung des inneren Friedens im ganzen Reich. Der Ewige Landfriede war nicht die erste Bemühung um den Frieden im Lande, aber erstmals war keinerlei Ausnahme mehr zulässig. Die Friedenspflicht galt für alle, überall und zu allen Zeiten. Niemand durfte «den andern bevechden, bekriegen, berauben, vahen, überziehen, belegern» oder seine Burgen, Städte und Dörfer «mit gewaltiger tat frevenlich einnemen». Wer fortan dagegen verstieß, beging Landfriedensbruch und machte sich strafbar. Die Fehde, in bestimmten Formen und Grenzen die legitime Form gewaltsamer adliger Selbsthilfe, war damit abgeschafft und ein staatliches Gewaltmonopol errichtet, das den werdenden europäischen Staaten im Laufe der Frühen Neuzeit im Inneren den Frieden brachte. Wer aber war in Deutschland der Staat?

Der Kaiser hat den Ewigen Landfrieden verkündet; gebraucht, gefordert und ausgehandelt aber wurde er von den Reichsständen. Die Landfriedensbewegung, regionale Friedenseinungen und reichsständische Bünde hatten vorgearbeitet und wurden zur Durchsetzung, Unterstützung und als föderative Krisenfeuerwehr auch weiter benötigt. Auszuhandeln war diese grundlegende Rechtsetzung nicht nur mit dem Kaiser, sondern auch untereinander zwischen den Reichsständen, die um des allgemeinen Friedens willen ja selbst auf ihr Fehderecht verzichten mußten. Es ist eine weltgeschichtliche Besonderheit, daß das Gewaltmonopol des Staates nicht einfach von einer oberen Instanz auferlegt wurde, sondern von regionalen Gewalten gemeinsam für den Gesamtstaat organisiert wurde.

2. Die neuen Institutionen: Reichstag und Reichsgerichtsbarkeit Das gelang 1495 auf dem Reichstag zu Worms. Diese Reichsversammlung gilt als der erste wirkliche Reichstag überhaupt. Lange schon hat es königliche Hoftage mit wechselnden Fürsten gegeben, auch Zusammenkünfte einzelner Ständegruppen wie Kurfürsten oder Reichsstädte und auch schon ständeübergreifende «königslose Tage». Das waren alles noch keine Reichstage, aber wichtige Vorformen, die in Worms nun gleichsam synchronisiert wurden. Erstmals kamen hier alle Ständegruppen zusammen, berieten nebeneinander, glichen ihre Voten miteinander aus und legten sie dem Reichsoberhaupt vor: das schon institutionalisierte Kurfürstenkolleg, der vielköpfige Fürstenrat aller anderen geistlichen oder weltlichen Landesherren und besseren Herrschaften und der Städterat. Damit war unter der Leitung Bertholds von Henneberg, der dadurch als Vorsitzender des Kurfürstenkollegs auch zum Direktor des Reichstags wurde, die grundlegende Organisationsform gefunden, die mit einigen Optimierungen bis an das Ende des Reichs die Geschäftsordnung bestimmte. Nach der langen Tagungsdauer von mehr als einem halben Jahr hatte sich der gut besuchte erfolgreiche Reichstag, der zum Modell für eine ganze Reihe bald folgender wurde (u.a. in Worms 1497, 1509, 1520 und 1521, in Augsburg 1500, 1510 und 1518), als die maßgebliche Instanz für die Gesamtsteuerung des föderalen Reiches etabliert.

Neben der großen Sache des Landfriedens stand auf der Agenda der ersten Reichstage das Steuerwesen. Der «Gemeine Pfennig», eine von allen Reichsbewohnern zu entrichtende Steuer, blieb ein Experiment, das immerhin den halben erwarteten Ertrag brachte; daß aber Pfarrämter als Finanzämter dienstverpflichtet wurden, konnte keine Dauerlösung sein. Die Direktbesteuerung aller Reichsangehörigen über den Kopf der Landesherren hinweg war für die damalige Zeit ein zentralistischer Mißgriff, der durch ein systemgerechtes föderales Steuerwesen ersetzt wurde: die Umlage unter den Reichsständen, an der sie dann als Landesherren ihre Untertanen selbst beteiligen konnten. Dazu wurden die an Reitern und Fußtruppen zu leistenden Beiträge für den Romzug des Kaisers in Geldablösung je Monat umgerechnet und dem Kaiser von Fall zu Fall als «Römermonate» vom Reichstag bewilligt. Das hatte einen Nebeneffekt, der wiederum der föderalen Institutionalisierung des Reichstags zugute kam. Die Reichsmatrikel, eigentlich Steuerlisten, normierten den Kreis der immer wieder...