Einleitung

I. Einführung und Problemstellung

Dass die moderne Welt einer Vielzahl von Gefahren ausgesetzt ist, ist heute fast schon ein Gemeinplatz1. Zu denken ist dabei insbesondere an die – oftmals vom Menschen mitverursachten – Naturereignisse und Extremwetterlagen im Zuge des Klimawandels2, Gefahren aus technischem und / oder menschlichem Versagen3 sowie an die aus vorsätzlichen Handlungen resultierenden Gefahren. Zu letzteren gehören vornehmlich die sich aus dem internationalen Terrorismus4 und der organisierten Kriminalität ergebenden Bedrohungen. Diese terroristische Bedrohung ist nicht zuletzt bei den Attentaten in New York und Washington am 11. September 2001 am deutlichsten sichtbar geworden, aber auch seitdem immer wieder – zuletzt durch die Terroranschläge in Paris am 13. November 2015 – ins Bewusstsein gerufen worden5. Gerade die terroristischen Anschläge auf Eisenbahn und Schienennetz in Madrid am 11. März 2004, sowie die Anschläge von London im Jahre 2005 und die versuchten Kofferbombenattentate auf Regionalzüge der DB AG im Jahre 2006 haben auch in Europa die Bedrohungslage für Infrastruktureinrichtungen deutlich gemacht.

Es herrscht weitgehende Einigkeit, dass in diesem Zusammenhang dem Schutz derjenigen Infrastrukturen, die eine zentrale Ader des gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Lebens bilden, eine entscheidende Bedeutung zukommt und hierin eine „Kernaufgabe staatlicher und unternehmerischer Sicherheitsvorsorge“ und ein „zentrales Thema der Sicherheitspolitik“6 liegen muss. Diese Organisationen und Einrichtungen werden dann zu „kritischen“ und damit besonders schutzbedürftigen Infrastrukturen, wenn ihre Bedeutung nicht nur für den Betreiber und dessen Kunden, sondern für das staatliche Gemeinwesen und die Funktionsfähigkeit moderner Gesellschaften im Ganzen derart wichtig ist, dass „bei deren Ausfall oder Beeinträchtigung nachhaltig wirkende Versorgungsengpässe, erhebliche Störungen der öffentlichen Sicherheit oder andere dramatische Folgen eintreten würden“7. Der Begriff der Kritikalität ist damit ein relativer Begriff, ausgehend von der „Bedeutsamkeit einer Infrastruktur in Bezug auf die Konsequenzen, die eine Störung oder ein Funktionsausfall für die Versorgungssicherheit der Gesellschaft mit wichtigen Gütern und Dienstleistungen hat“8. Mittlerweile hat der zunächst von der Exekutive verwandte Begriff der „kritischen Infrastrukturen“ auch Einzug in die Gesetzessprache9 gehalten und dort eine Legaldefinition erfahren. Demnach werden solche Infrastrukturen als „kritisch“ eingestuft, bei deren Ausfall die Versorgung der Bevölkerung erheblich beeinträchtigt würde10. Auch die Judikative dürfte in Gestalt des BVerfG ähnliches mit dem Terminus der „existenzsichernden öffentlichen Versorgungseinrichtungen“ meinen, deren Funktionsfähigkeit ein „überragend wichtiges Rechtsgut“ darstellt und deren Schutz Grundrechtseingriffe zu rechtfertigen vermag11.

Diese Bedeutsamkeit einer Infrastruktur für die Funktionsfähigkeit einer modernen Gesellschaft kann in manchen Fällen unmittelbar einsichtig sein, wie etwa im Falle der Trinkwasserversorgung12. Daneben kann die Relevanz einer Infrastruktur aber auch erst mittelbar sichtbar werden, etwa durch die Vernetzung mit anderen Strukturen (sog. Interdependenzen) und die im Falle eines Ausfalls hervorgerufenen Domino- und Kaskadeneffekte13.

Ausgehend von der oben genannten Definition lassen sich – ungeachtet unvermeidlicher Abgrenzungsschwierigkeiten in den Randbereichen – jedenfalls die „technische Basisinfrastrukturen“ unter den Begriff „kritische Infrastrukturen“ fassen: Energieversorgung (Elektrizität, Gas und Mineralöl), Informations- und Kommunikationstechnologie, Transport und Verkehr (Luftfahrt, Seeschifffahrt, Binnenschifffahrt, Schienenverkehr, Straßenverkehr und Logistik), (Trink-) Wasserversorgung und Abwasserentsorgung14.

Angesichts der bezeichneten vielfältigen Gefahrenlagen ist der Staat nicht nur zum Handeln aufgefordert – er handelt. In diesem Zusammenhang soll der fortlaufende Umbau des Systems präventiver Sicherheitsgewährleistung hin zu einer „Neuen Sicherheitsarchitektur“ den durch den internationalen Terrorismus gestellten Herausforderungen begegnen15. Die hierzu ergriffenen Steuerungsinstrumente und erstellten Konzepte sind gleichwohl höchst unterschiedlich16.

Eine „aktive“ Form des Schutzes vor Katastrophen und Großschadensereignissen besteht darin, das tradierte Polizeirecht, das die Gefahrenabwehr in den Mittelpunkt stellt, nunmehr hin zu einem Sicherheitsrecht auszubauen, das vor allem auch den Bereich der Gefahrenprävention erfasst17.

In diesen Zusammenhang sind zahlreiche in der jüngeren Vergangenheit neu eingeführte Befugnisregelungen einzuordnen, wie etwa die Rasterfahndung (§ 98a StPO und nach landesrechtlichen Vorschriften), die längerfristige polizeiliche Beobachtung (Observation, §§ 163e, f StPO), der sog. „Lauschangriff“ (§ 100c StPO), die Ausweitung der Telefonüberwachung (§§ 100a, g, i StPO), die nunmehr im Oktober 2015 wiedereingeführte Vorratsdatenspeicherung von Telekommunikationsdaten, die DNA-Analyse zur Straftatenaufklärung (§ 81e StPO), die flächendeckende automatisierte Erfassung von Kfz-Kennzeichen zum Abgleich mit Fahndungsdateien, die Online-Durchsuchung nicht nur des Internet-Verkehrs, sondern auch bestimmter Endgeräte (§ 20 i BKAG), die Anti-Terrordateien der Sicherheitsbehörden und die Terrorlisten nach UN- und EU-Recht, für die eine gerichtliche Nachprüfung vielfach nicht vorgesehen war, die Abschussbefugnis hinsichtlich entführter Flugzeuge nach § 14 Abs. 3 LuftSiG, neue bzw. verschärfte Straftatbestände gegen Terrororganisationen (§ 129a, b StGB)18.

All diese Maßnahmen und Veränderungen wurden und werden sowohl in der Populärliteratur19 als auch in der rechtswissenschaftlichen Literatur20 überwiegend kritisch begleitet. Wenn nämlich ein Mehr an Sicherheit21 nicht zum „freiheitlichen Nulltarif“22 zu erhalten ist, vielmehr der Gewinn an Sicherheit regelmäßig mit Einbußen an Freiheitsrechten korreliert, stellt sich unweigerlich die Frage, ob im Einzelfall die Balance von Freiheit und Sicherheit gewahrt worden ist. Auch das BVerfG hat sich verschiedentlich bemüßigt gesehen einzuschreiten, um einem vermeintlichen sicherheitspolitischen Aktionismus entgegenzuwirken23.

Eine weitere – zunächst vermeintlich freiheitsschonendere – Form des staatlichen Handelns besteht darin, durch finanzielle Investitionen die Entwicklung neuer Technologien zu fördern, die die Widerstandsfähigkeit einer Gesellschaft, mithin deren „Resilienz“ erhöhen24. Nach eigenem Bekunden hat sich die Bundesregierung mit dem neuen Rahmenprogramm „Forschung für die zivile Sicherheit 2012 – 2017“, das auf die im Jahre 2007 gestartete erste Programmphase aufbaut, das Ziel gesteckt, innovative technische Lösungen zu entwickeln, mit denen die zivile Sicherheit der Bürgerinnen und Bürger erhöht werden kann25. Zu diesem Zwecke sollen die Ergebnisse der Sicherheitsforschung genutzt werden, um die Ursachen der Gefahren für die zivile Sicherheit frühzeitig zu erkennen und diesen wirksam zu begegnen. Effiziente Organisationsformen und technische Mittel sollen zur Prävention von Gefahren sowie zur Abwehr und Bewältigung von Anschlägen und Katastrophen entwickelt werden26. Die mit diesen Forschungsmitteln entwickelten Technologien sollen den Staat somit in die Lage versetzen, die Sicherheit seiner Bürger zu erhöhen und bestenfalls Menschenleben retten.

Auch diese Form der Sicherheitsgewährleistung ist nicht zum „Nulltarif“ zu haben. Anders aber als im oben beschriebenen Kontext ist der Begriff der „Kosten“ hier allerdings nicht im metaphorischen Sinne, sondern höchst gegenständlich zu verstehen. Finanzielle Ausgaben betreffen nicht nur die Erforschung und Entwicklung technologischer Maßnahmen, für die das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) allein bis zum Jahre 2010 Haushaltsmittel im Umfang von rund 123 Millionen Euro bereitgestellt hat, sondern auch ihre anschließende Umsetzung. Die Gewährleistung und Verbesserung der Inneren Sicherheit ist schlichtweg kostspielig.

Es verwundert deshalb kaum, dass auch die Sinnhaftigkeit mancher Sicherheitsausgaben in Zweifel gezogen wird. Nur gehören in diesem Zusammenhang nicht die Rechtswissenschaftler zu den Bedenkenträgern, vielmehr scheinen maßgeblich die Wirtschaftswissenschaftler die mahnende Rolle eingenommen zu haben. Hier ist es die „Sicherheitsökonomie“, die nach eigenem Bekunden als noch junger Forschungszweig mit ökonomischen Konzepten und Methoden die Ursachen, Funktionsweisen und Folgen von Terrorismus untersucht sowie den wirtschafts- und sicherheitspolitischen Handlungsbedarf und ökonomische Wege zur Bekämpfung des Terrorismus aufzeigt27. In diesem Kontext werden verstärkt die monetären Kosten verschiedener Anti-Terrormaßnahmen diskutiert, die Wirtschaft und Handel behindern, indem sie Herstellungskosten verteuern und Transaktionskosten erhöhen28: so kann beispielsweise auf die Folgen der Erhöhung der Sicherheitsbestimmungen in der Luftfahrtbranche nach dem 11. September 2001 verwiesen werden, die Kosten in Höhe von 43 Milliarden US $ auf Seiten der Fluglinien und jährlich 56 Millionen US $ für die Flughafenbetreiber verursachten29. Oftmals wird von dieser Seite angemerkt, dass die Sicherheitsmaßnahmen in keinem...