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Die Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG.

Wider die sog. Einheitsthese.

AutorKatrin Haghgu
VerlagDuncker & Humblot GmbH
Erscheinungsjahr2010
Seitenanzahl455 Seiten
ISBN9783428523702
FormatPDF
KopierschutzWasserzeichen
GerätePC/MAC/eReader/Tablet
Preis80,00 EUR
Gegenstand dieses Buches ist Art. 84 Abs. 1 GG in der vor der Föderalismusnovelle geltenden Fassung. Die Autorin versucht Möglichkeiten zur Lösung des aus dieser Norm und deren Handhabung resultierenden Verflechtungsproblems auf der Grundlage des damals geltenden Verfassungsrechts zu entwickeln. Den Schwerpunkt der Arbeit bildet die Widerlegung der für die Interpretation des Zustimmungstatbestandes maßgeblichen Einheitsthese, nach der ein Gesetz, enthält es auch nur eine zustimmungsbedürftige Bestimmung, als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Es wird aufgezeigt, dass die aus einer Trennungsthese folgenden praktischen Probleme für das Gesetzgebungsverfahren lösbar sind. Die kritische Auseinandersetzung mit dem Vorschlag der Bundesstaatskommission für eine Neufassung des Art. 84 Abs. 1 GG führt zu dem Ergebnis, dass die Abkehr von der Einheitsthese auch nach der Föderalismusreform eine entscheidende Voraussetzung für den Abbau von 'verfassungsungewollten' Vetopositionen des Bundesrates bleibt.

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Inhaltsverzeichnis
Vorwort6
Inhalt8
Abkürzungen15
Einleitung20
Erster Abschnitt: Die Mitwirkung des Bundesrates bei der Gesetzgebung durch Zustimmungsrechte und die Bedeutung des Zustimmungstatbestandes des Art. 84 Abs. 1 GG30
A. Die Mitwirkung der Länder durch den Bundesrat30
B. Die Mitwirkung des Bundesrates bei der Gesetzgebung32
C. Zustimmungsbedürftige Bundesgesetze35
I. Der verfassungstextliche Befund36
II. Die systematische Erfassung der Zustimmungstatbestände37
1. Die Konzeption des historischen Verfassungsgebers38
a) Der Ausgangsbestand zustimmungsbedürftiger Bundesgesetze38
b) Systematisierung der Zustimmungstatbestände im Ausgangsbestand des Grundgesetzes41
2. Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Fälle ungeschriebener Zustimmungskompetenzen des Bundesrates47
a) BVerfGE 26, 338 ff. – Eisenbahnkreuzungsbeschluss48
b) BVerfGE 28, 66 ff. – Postverwaltungsgesetz50
c) Bestätigung des Enumerationsprinzips51
3. Die durch Grundgesetzänderungen eingefügten Zustimmungstatbestände54
a) In die Verwaltungskompetenzen der Länder eingreifende zustimmungsbedürftige Bundesgesetze55
b) Die finanzielle Ausstattung der Länder unmittelbar berührende zustimmungsbedürftige Bundesgesetze59
aa) Art. 104a ff. GG60
bb) Art. 109 GG65
c) Zustimmungsbedürftige Bundesgesetze ohne Bezug zur bundesstaatlichen Kompetenzordnung66
aa) Art. 87b Abs. 1 Satz 4 GG66
bb) Art. 16a GG67
cc) Art. 87e Abs. 4 i.V.m. Abs. 5 GG Art. 87f Abs. 1 GG68
dd) Art. 74a GG69
ee) Art. 74 Abs. 2 GG72
d) Sonderfälle72
aa) Art. 115a ff. GG72
bb) Art. 91a GG73
cc) Art. 96 Abs. 5 GG75
dd) Art. 23 GG76
e) Zusammenfassung78
III. Statistische Erfassung der Zustimmungsgesetze79
1. Der Anteil zustimmungsbedürftiger Bundesgesetze79
2. Die quantitative Bedeutung einzelner Zustimmungstatbestände81
IV. Die quantitative und qualitative Bedeutung des Art. 84 Abs. 1 GG84
1. Ursachen für die hohe Anzahl der nach Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze84
2. Die qualitative Bedeutung des Art. 84 Abs. 1 GG für die Zustimmungskompetenzen des Bundesrates86
3. Die Bedeutung des Art. 84 Abs. 1 GG im Verhältnis zu den anderen Zustimmungstatbeständen des Grundgesetzes89
a) Die finanzverfassungsrechtlichen Zustimmungstatbestände89
b) Die durch Verfassungsänderungen hinzugekommenen Zustimmungstatbestände91
c) Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Zustimmungstatbestände93
D. Folgerungen94
Zweiter Abschnitt: Der Bundesrat als politischer Akteur: Das Abstimmungsverhalten und die "Legitimation" des Bundesrates99
A. Das Problem der Parteipolitisierung des Bundesrates100
I. Die Gefahr der Parteipolitisierung des Bundesrates aus der Perspektive des historischen Verfassungsgebers101
II. Die Entwicklung des Parteienwettbewerbs in der Bundesrepublik106
III. Das Problem divergierender Mehrheitsverhältnisse in Bundestag und Bundesrat107
IV. Die Erfassung von parteipolitisch motiviertem Abstimmungsverhalten im Bundesrat114
B. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit parteipolitisch motivierten Abstimmungsverhaltens im Bundesrat119
C. Die "Legitimation" des Bundesrates124
Dritter Abschnitt: Die Stellung des Art. 84 Abs. 1 GG im bundesstaatlichen Gefüge des Grundgesetzes und sein Regelungsgehalt130
A. Art. 84 Abs. 1 GG im System funktionaler Kompetenzverteilung131
I. Verfassungshistorischer Kontext133
1. Die Frankfurter Reichsverfassung von 1849134
2. Die Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867 und die Verfassung des Deutschen Reiches von 1871135
3. Die Weimarer Reichsverfassung von 1919138
II. Das Grundgesetz von 1949 und die Entstehungsgeschichte des Art. 84 Abs. 1 GG141
1. Der Herrenchiemseer Verfassungsentwurf143
2. Die Verhandlungen im Parlamentarischen Rat145
3. Anmerkungen zur Entstehungsgeschichte147
B. Der Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 GG151
I. Der Regelfall der Ausführung der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit151
II. Die Ausführung der Bundesgesetze153
III. Die Ausgestaltung der Landeseigenverwaltung durch Art. 84 GG155
C. Die bundesgesetzliche Regelung der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens der Länder nach Art. 84 Abs. 1 GG157
I. Die Tatbestandsmerkmale des Art. 84 Abs. 1, HS. 1 GG158
1. Die Einrichtung der Behörden158
2. Das Verwaltungsverfahren160
a) Begriffsbestimmung und Problemlagen161
b) Beschränkung auf das "allgemeine" Verwaltungsverfahren165
3. Das Tatbestandsmerkmal der "Regelung"167
II. Die Grundlage der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Regelung der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens der Länder170
1. Annexkompetenz zu den Art. 70 ff. GG171
2. Konstitutive Bundesgesetzgebungskompetenz aus Art. 84 Abs. 1 GG172
III. Besondere Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Bundesgesetzgebungskompetenz175
D. Ergebnis und Folgerungen176
Vierter Abschnitt: Einheitsthese oder Trennungsthese im Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 GG179
A. Die Einheitsthese179
I. Die Staatspraxis180
1. Durchsetzung der Einheitsthese in der Staatspraxis181
2. Strittige Folgefragen184
II. Das Meinungsbild im Schrifttum189
III. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts192
1. BVerfGE 1, 76 ff. – Gesetz zur Durchführung des Art. 108 Abs. 2 (a.F.) GG195
2. BVerfGE 8, 274 ff. – Preisgesetz196
3. BVerfGE 24, 184 ff. – Apostille-Beschluss199
4. BVerfGE 37, 363 ff. – Viertes Rentenversicherungs-Änderungsgesetz204
5. BVerfGE 55, 274 ff. – Ausbildungsplatzförderungsgesetz208
6. BVerfGE 105, 313 ff. – Lebenspartnerschaftsgesetz211
7. BVerfGE 106, 310 ff. – Zuwanderungsgesetz214
8. Fünftes und Sechstes Hochschulrahmengesetz-Änderungsgesetz216
a) BVerfGE 111, 226 ff.218
b) BVerfGE 112, 226 ff.220
9. Zusammenfassung223
B. Begründungen für die Einheitsthese224
I. Auslegung des Zustimmungserfordernisses in Art. 84 Abs. 1 GG225
1. Wortlaut und Systematik225
a) Interpretation unter Heranziehung des Art. 78 GG226
b) Interpretation unter Heranziehung des Art. 77 GG228
c) Folgerungen230
2. Erstreckung des Zustimmungserfordernisses unter Zugrundelegung der Mitverantwortungsthese231
3. Erstreckung des Zustimmungserfordernisses unter dem Aspekt des Sachzusammenhangs und der Untrennbarkeit von formellem und materiellem Recht233
4. Sinn und Zweck des Zustimmungserfordernisses des Art. 84 Abs. 1 GG235
a) Die Schutzfunktion des Zustimmungserfordernisses235
b) Herleitung einer Kompensationsfunktion des Zustimmungserfordernisses241
c) Die Handlungsfähigkeit der Länderexekutiven als Auslegungskriterium249
5. Die Einheit des Gesetzesbeschlusses252
II. Abweichendes Verfassungsgewohnheitsrecht255
C. Konsequenzen aus der Aufgabe der Einheitsthese für das Gesetzgebungsverfahren257
I. Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens gem. Art. 77 GG bei Mischgesetzen259
1. Möglichkeiten einer differenzierenden Behandlung261
a) Die Differenzierung im Beschluss des Bundestages261
b) Die Differenzierung im Verfahren nach der Zuleitung an den Bundesrat262
aa) Das Vermittlungsverfahren262
bb) Die Beschlussfassung des Bundesrates über die Zustimmung und die Einlegung eines Einspruchs265
c) Fallvarianten266
2. Grenzen einer Differenzierung268
3. Folgerungen272
II. Ausfertigung und Gegenzeichnung276
1. Die Ausfertigung gem. Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG276
a) Die Prüfungs- und Verwerfungskompetenz des Bundespräsidenten bei formeller Verfassungswidrigkeit des Gesetzes278
b) Die Verwerfungskompetenz des Bundespräsidenten bei partieller Verfassungswidrigkeit des Gesetzes281
2. Die Gegenzeichnung285
D. Konsequenzen aus der Aufgabe der Einheitsthese für die verfassungsgerichtliche Kontrolle von Mischgesetzen286
I. Der Umfang der Nichtigerklärung durch das Bundesverfassungsgericht286
1. Der Grundsatz der Teilnichtigkeit287
2. Die Ausnahme der Gesamtnichtigerklärung290
II. Die Ausgrenzung der Frage der Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes durch Interpretation des Antragsgegenstandes der abstrakten Normenkontrolle294
1. Der Verfahrensgegenstand der abstrakten Normenkontrolle295
2. Die Beschränkung des Prüfungsumfanges298
E. Ergebnis und Folgerungen299
Fünfter Abschnitt: Die an der Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 GG orientierte Teilung von Gesetzen301
A. Die "aktive" und "reaktive" Aufteilung302
B. Die Staatspraxis303
I. Die gegenteiligen Positionen von Bundesregierung und Bundesrat304
II. Fälle der Aufteilung von Gesetzen in der Staatspraxis305
1. Das Regelungspaket zu den Bonner Verträgen aus dem Jahre 1952306
2. Der Entwurf des Wehrpflichtgesetzes aus dem Jahre 1956307
3. Die Mieterschutznovelle von 1971 und das Haushaltsstrukturgesetz von 1975308
4. Aktuelle Beispiele aus der 14. und 15. Wahlperiode312
a) Das Lebenspartnerschaftsgesetz312
b) Das Gesetz zur Neuordnung des Gentechnikrechts312
c) Das Tagesbetreuungsausbaugesetz314
C. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts315
I. Stellungnahmen des Bundesverfassungsgerichts bis zum Ende der achtziger Jahre316
II. Die Entscheidung zum Lebenspartnerschaftsgesetz318
D. Das Meinungsbild im Schrifttum321
E. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Aufspaltung in den verschiedenen Stadien des Gesetzgebungsverfahrens322
I. Die aktive Aufteilung eines Gesetzesvorhabens325
II. Die reaktive Aufteilung326
1. Die Aufteilung durch die Bundesregierung nach dem sog. ersten Durchgang327
2. Die Aufteilung im Verlauf der Beratungen im Bundestag328
3. Die Aufteilung im Vermittlungsverfahren331
a) Die Anrufung des Vermittlungsausschusses331
b) Der Umfang der Änderungskompetenz des Vermittlungsausschusses333
c) Beeinträchtigung der Mitwirkungskompetenzen des Bundesrates durch Aufspaltung eines Mischgesetzes337
F. Ergebnis und Folgerungen341
Sechster Abschnitt: Der Vorschlag der Bundesstaatskommission für eine Neufassung des Art. 84 Abs. 1 GG345
A. Die Bundesstaatskommission345
I. Initiativen im Vorfeld346
II. Die Aufgabe der Kommission nach Maßgabe der Einsetzungsbeschlüsse349
III. Aufbau und Arbeitsweise der Kommission350
1. Zusammensetzung und Verfahren350
2. Untergliederung in Arbeits- und Projektgruppen351
3. Die beabsichtigten Beschlussempfehlungen352
IV. Das Ende der Kommission353
B. Art. 84 Abs. 1 GG in der Bundesstaatskommission356
I. Die Ausgangslage zu Beginn der Beratungen und erste Stellungnahmen der Sachverständigen357
1. Die Revision der Einheitsthese358
2. Die Beschränkung des Zustimmungsrechts des Art. 84 Abs. 1 GG auf wesentliche Eingriffe in die Verwaltungskompetenzen der Länder361
3. Die Abschaffung der Ingerenzrechte des Bundes nach Art. 84 Abs. 1 GG362
4. Die Zugriffskompetenz der Länder366
a) Die Idee der Zugriffsrechte366
b) Der neue Kompetenztypus des Zugriffsrechts369
II. Die Diskussion in der Arbeits- und Projektgruppe374
III. Der Vorschlag für einen neuen Art. 104a Abs. 3a GG380
C. Anmerkungen zum Vorschlag für eine Neufassung des Art. 84 Abs. 1 GG385
I. Das Zugriffsrecht der Länder auf organisations- und verwaltungsverfahrensrechtliche Regelungen des Bundes386
1. Die Konstruktion des Zugriffsrechts in Satz 2, HS. 2 des Art. 84 Abs. 1 – neu – GG386
2. Kritik387
a) Allgemeine verfassungspolitische Erwägungen387
b) Allgemeine verfassungstheoretische Bedenken390
c) Das Problem von Normenkonflikten392
d) Die Umkehrung des "Tauschgeschäftes"395
e) Zusammenfassung396
II. Die Sperrklausel des Art. 84 Abs. 1 Satz 4 und 5 – neu – GG397
1. Die Abgrenzung zwischen Einrichtungs- und Verwaltungsverfahrensregelungen398
2. Die Voraussetzung des "besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung"399
3. Das Zustimmungsrecht des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 Satz 5 – neu – GG404
4. Zusammenfassung407
III. Ergebnis407
D. Anmerkungen zum Zustimmungstatbestand des neuen Art. 104a Abs. 3a GG409
E. Folgerungen aus dem Scheitern der Kommission412
Schluss417
Literatur419
Sachwortverzeichnis450

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