1 Straßenbewertung im Kontext des „Neuen Kommunalen Finanzmanagements“ (NKF)

1.1 Ausgangslage

Seit den 80er Jahren orientieren sich die unterschiedlichen staatlichen Verwaltungsebenen immer stärker am Modell des „New Public Management“ (NPM).[1] Auf kommunaler Verwaltungsebene haben die Reformbestrebungen seit Beginn der 90er Jahre Einzug gehalten; hier wird vom „Neuen Steuerungsmodell“ (NSM) gesprochen.[2] Effizienz und Effektivität sowie eine Dezentralisierung von Fach- und Ressourcenverantwortung sind dabei vorrangige Ziele einer neuartigen, outputgesteuerten Verwaltungsführung.[3]

Das herkömmliche kamerale Haushalts- und Rechnungswesen stellt für eine in dieser Weise veränderte Verwaltungssteuerung und Haushaltswirtschaft die erforderlichen Informationen über Ressourcenaufkommen und Ressourcenverbrauch nur unzureichend bereit, da es sich im Wesentlichen auf eine Darstellung zahlungswirksamer Geschäftsvorfälle beschränkt. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit für eine grundlegende Reform des kommunalen Haushaltsrechts.[4]

Mit dem Grundsatzbeschluss der Innenministerkonferenz vom 21.11.2003 in Jena wurde die Basis für die Reform des Gemeindehaushaltsrechts und die Einführung des NKF in der Bundesrepublik Deutschland geschaffen.[5] Der Freistaat Thüringen hat mit dem Gesetz über die kommunale Doppik (ThürKDG) vom 19.11.2008 die rechtlichen Voraussetzungen für die Einführung des NKF auf kommunaler Ebene statuiert.

Mit der Einführung des kaufmännischen Rechnungswesens, der sogenannten kommunalen „Doppik“ (begriffliche Herkunft: Doppelte Buchführung in Konten) als Element des NKF soll ein unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten nachhaltiges Wirtschaften ermöglicht werden, indem erstmals Transparenz über Ressourcenaufkommen und Ressourcenverbrauch eines Haushaltsjahres geschaffen wird.[6] Mit dem NKF wird den Kommunen ein Instrument zur Verfügung gestellt, das die wirtschaftliche Lage und das Handeln der Kommune transparent macht, einen sparsamen und effizienten Ressourceneinsatz fördert und dem Gedanken der intergenerativen Gerechtigkeit Rechnung trägt.[7]

Zum Umstellungszeitpunkt ist erstmalig eine Eröffnungsbilanz zu erstellen, die ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild des aktuellen Vermögens- und Schuldenstandes vermittelt.[8] Dies setzt zwangsläufig eine flächendeckende Erfassung und Bewertung des gesamten Kommunalvermögens voraus. Die wohl werthaltigste Position in kommunalen Bilanzen stellt das kommunale Straßennetz dar, das dem Infrastrukturvermögen zugeordnet wird.[9] Der Umgang mit dem vorhandenen Straßenvermögen, insbesondere seine Entwicklung in den Folgebilanzen stellt die Kommunen vor große Herausforderungen, insbesondere was die einzelfallbezogene Abgrenzung von Investitionen und Instandhaltungen anlässlich kommunaler Straßenbaumaßnahmen anbelangt.[10]

1.2 Problemstellung

Anders als in der Kameralistik ändert sich im NKF die Darstellung des Vermögens. Investitionen werden in der Anlagenbuchhaltung als Zugang gebucht und in der Bilanz mit ihren Anschaffungs- oder Herstellungskosten (AHK) aktiviert. Zweck der Aktivierung ist es, Aufwendungen für die Anschaffung oder Herstellung von Vermögen zunächst erfolgsneutral zu behandeln.[11] In den Folgeperioden werden die AHK ratierlich über die Nutzungsdauer des jeweiligen Vermögens verteilt und fließen als Abschreibungsaufwand erfolgsmindernd in die Ergebnisrechnung ein. Diese planmäßigen Abschreibungen mindern in gleicher Höhe den Restwert des Vermögens und dienen im NKF der Darstellung des konkreten Ressourcenverbrauchs.[12] Kosten für Instandhaltungen stellen demgegenüber kein bilanzierungsfähiges Vermögen dar; sie sollen lediglich dazu dienen, den Vermögensgegenstand in seiner ursprünglichen Form in der Weise zu erhalten, dass er seine betriebsgewöhnliche Nutzungsdauer erreichen kann.[13] Instandhaltungsaufwendungen fließen in derselben Rechnungsperiode, in der sie anfallen, in voller Höhe als Erhaltungsaufwendungen erfolgsmindernd in die Ergebnisrechnung ein.

Werden diese Prämissen zugrunde gelegt, kommt der Abgrenzung zwischen Investition und Instandhaltung bei Straßenbaumaßnahmen eine gewichtige Bedeutung zu.

Werden qualitätsverbessernde Baumaßnahmen am Straßennetz in großem Umfang als Instandhaltungen eingestuft, hat dies keine bilanziellen Auswirkungen und trägt somit nicht zur Vermögensbildung bei.[14] Weil Instandhaltungen als Aufwand über die Ergebnisrechnung gebucht werden, belasten sie den Haushalt im Jahr der Rechnungslegung in voller Höhe und erschweren zusätzlich den Haushaltsausgleich.[15] Der Haushaltsausgleich nach § 18 ThürGemHV hat die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung zum Ziel. Er wird jährlich für den Ergebnisplan gefordert und nur dann erreicht, wenn die Erträge den Gesamtbetrag der Aufwendungen decken. Nach den Einnahmebeschaffungsgrundsätzen kann die Kommune zur Sicherung ihrer stetigen Aufgabenerfüllung auch Kredite aufnehmen. (vgl. § 54 (3) ThürKO). Die Kreditfinanzierung erforderlicher Straßenbauvorhaben ist jedoch nur für investive Maßnahmen möglich (vgl. § 14 (1) ThürKDG).[16] Dies entspricht konsequenterweise der Forderung der horizontalen Finanzierungsregeln, nur langfristiges Vermögen auch langfristig zu finanzieren.

Hinzu kommt, dass schwindende Vermögenswerte in der Bilanz einerseits die Aufstockung notwendiger Finanzierungsmittel im Bereich der Straßenerhaltung erschweren[17] und andererseits bei konstantem Schuldenstand einen voranschreitenden Verzehr des Eigenkapitals begünstigen.[18] Das Eigenkapital einer Kommune als „Reinvermögen“ oder „Nettovermögen“ ergibt sich durch Ermittlung der Differenz zwischen Vermögen und Schulden.[19] Es repräsentiert den Teil des Vermögens der z.B. durch Veräußerung zur Schuldendeckung zur Verfügung steht und somit den Teil des Kapitals, der der Kommune unbefristet zur Aufgabenerfüllung dient.[20] Dem Eigenkapital kommt demzufolge – auch im Rahmen des Haushaltsausgleichs – eine Verlustausgleichsfunktion zu. Fehlbeträge in der Ergebnisrechnung können gemäß §§ 19, 20 ThürGemHV-Doppik über den Ergebnisvortrag oder durch Auflösung von Rücklagen zu Lasten des Eigenkapitals verrechnet werden, um den geforderten Haushaltsausgleich zu erreichen.[21] Die Auflösung von Rücklagen bedarf allerdings der Genehmigung durch die Rechtsaufsichtsbehörde, welche nur unter den strengen Voraussetzungen der Erstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes erteilt wird.[22]

Aus allem folgt die Forderung eines nachhaltigen bilanziellen Vermögenserhalts, welcher nur durch regelmäßige (Re)Investitionen erreicht werden kann.[23] Die Reinvestitionen in das Straßenvermögen sollten konsequenterweise mindestens in Höhe der durchschnittlichen Abschreibungen erfolgen, um den bilanziellen Wertverlust zu kompensieren (siehe Abbildung 1).[24]

Abbildung 1: Grundmodell der Werterhaltung im Straßennetz

Entnommen aus: FGSV (2005), S. 204

Die Forderung nach einem Vermögenserhalt kann mit dem im Zielsystem des NKF verankerten Grundsatz der „intergenerativen Gerechtigkeit“ begründet werden.[25] Durch das neue Haushaltsrecht wird nun die notwendige Transparenz über die Entwicklung des Vermögens, den schleichenden Vermögensverzehr und den tatsächlichen Ressourcenverbrauch geschaffen.[26] Der Mehrwert dieser Informationen gegenüber der herkömmlichen Kameralistik besteht darin, den Haushalt derart gestalten zu können, dass jede Generation den von ihr übernommen Vermögensbestand an die nächste Generation weitergeben kann. Auch der in der Ergebnisrechnung geforderte Haushaltsausgleich beruht auf dem Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit, indem die nominelle Eigenkapitalerhaltung gesichert werden soll.[27] Auf diese Weise wäre ein Nettovermögensverzehr ausgeschlossen.[28]

Die Forderung, die Abgrenzung zwischen Investitionen (nachträgliche Herstellungskosten) und Instandhaltungen möglichst im Sinne eines Vermögenserhalts aufzulösen, ist mit erheblichen Umsetzungsproblemen behaftet. Diese liegen darin begründet, dass bei der Abgrenzung im Rahmen der doppischen Straßenbewertung im Freistaat Thüringen Regelungslücken bestehen. Während beispielsweise bei der Gebäudebewertung auf detaillierte steuerrechtliche Vorschriften aus der Privatwirtschaft...