2. Theoretische Grundlagen

Im Kapitel Theoretische Grundlagen werden zum besseren Verständnis der Arbeit die Bereiche Verwaltung, die Ganzheit der Ethik einschließlich der Erklärungen zur Ethik im Allgemeinen und der Verwaltungsethik im Besonderen, sowie der Definition der mit dem Arbeitnehmerschutz betrauten Personengruppen und Personen näher ausgeführt.

2.1 Die Verwaltung

In diesem Kapitel wird, soweit für die Arbeit relevant, kurz auf die Geschichte der Verwaltung und des Arbeitnehmerschutzes aus österreichischer Sicht, die öffentliche Verwaltung, den „Öffentlichen Dienst“ und die „moderne“ öffentliche Verwaltung eingegangen.

2.1.1 Geschichte der Verwaltung und des Arbeitnehmerschutzes aus österreichischer Sicht

Die Grundlage für die heutigen Behörden gehen auf Entwürfe von Maximilian I.[74] zurück.[75] Einen wichtigen weiteren Schritt zur Neuorientierung setzte Maria Theresia[76] in ihrer Regierungszeit von 1740 bis 1780. „Bald nach ihrem Regierungsantritt erkannte Maria Theresia die Notwendigkeit von Verwaltungsreformen. Schon 1742 wurden die dynastischen und die außenpolitischen Angelegenheiten der österreichischen Hofkanzlei entzogen und der neugebildeten ´Hof- und Staatskanzlei´ zugewiesen. Graf Kaunitz[77] übernahm die Leitung dieser neuen Hofstelle.“[78] „Wirklich grundlegende Reformen konnten erst durchgeführt werden, als der Friede zu Aachen Österreich eine mehrjährige Atempause sicherte. Sie tragen den Charakter einer Staatsreform und sind in der Hauptsache das Verdienst des Grafen Haugwitz[79], ….“[80] Bei dieser Schaffung einer einheitlichen Staatsgewalt, man spricht auch von der „theresianischen Staatsreform“[81], kam es zu einer verstärkten Aufnahme von Staatsbeamten[82].

Auch wenn die Thematik des Arbeitnehmerschutzes bereits auf eine lange Geschichte hinweist, so steht bereits im Alten Testament, im fünften Buch Mose in Kapitel 22, Vers 8: „Wenn du ein neues Haus baust, so sollst du ein Geländer um dein Dach machen, damit du nicht eine Blutschuld auf dein Haus bringest, wenn irgendjemand von demselben herabfiele“.[83], so wurde erst im Jahre 1772, über Veranlassung von Maria Theresia ein eigener Beamter zur Aufsicht über Fabriken in Niederösterreich eingesetzt. Eine Verordnung über die Beschäftigung von Kindern erfolgte im Jahre 1786. Dieses „ … Handschreiben von Kaiser Josef II[84] …“ ist „ … wohl als eine ´sozialpolitische Tat von welthistorischer Bedeutung´ anzusehen.“[85]

Joseph II. kreierte den Beamten als unparteiisch und nur dem Staatszwecke verpflichtet.[86] Sein Ziel war ein schlanker, effektiver Staat, mit Beamten die nur das Gemeinwohl des Staates im Auge haben.[87] Die Verwaltung hatte neutral, über allen Klassen stehend zu sein[88] und „ … dem Kaiser als Waffe gegen den Feudaladel …“[89] zu dienen. Beispielhaft wurden lebenslange Anstellung und das Verbot der Geschenkannahme als wichtige Säulen des Beamtenstandes konzipiert.[90]

Im Jahre 1848 erfolgte eine Änderung dahingehend, als dass die Zentralbehörden durch k.k. Ministerien ersetzt wurden. Die Verantwortlichkeit der Ministerien wurde von Kaiser Franz Joseph I.[91] 1851 festgelegt. Diese sogenannte Minister-verantwortlichkeit, die Verantwortung betreffend politischen Handelns, lag somit beim Minister.[92] 

Die Verantwortung im Hinblick auf den Arbeitnehmerschutz wurde mit der Gewerbeordnung von 1859 zur Verpflichtung der Arbeitgeber. Der Gewerbeinspektion (siehe Abbildung 1) kam seit 1883 die Rolle hinsichtlich der Kontrolle im Hinblick auf die Einhaltung der Schutzvorschriften zu.[93]

Abbildung 1: Gesetz von der Gründung der Gewerbeinspektion

Quelle: http://www.arbeitsinspektion.gv.at/AI/Arbeitsinspektion/Geschichte/geschichte_030.htm (abgerufen am 18.01.2014).

Bis zum Jahre 1914 kam es zu einer ständigen Fortentwicklung des Arbeit-nehmerschutzes durch diverse neue Gesetze in den Bereichen Arbeitszeit, Sonn- und Feiertagsruhe, sowie im Gebiet des technischen Arbeitnehmerschutzes.[94]

Das Ende der Monarchie führte zu einer Neuordnung des Staates und es wurden nunmehr die Bundesregierung und die Bundesministerien zu den Zentralbehörden, die Landesregierungen und Bezirkshauptmannschaften zu den Mittel- bzw. Unterbehörden gezählt.[95]

Durch den Anschluss Österreichs an das Deutsche Reich am 13. März 1938, fiel Adolf Hitler[96], in der Zeit von 1938 bis 1945, die Rolle des Staatsoberhauptes zu. Die Vereidigung der Beamten erfolgte auf ihn als Person[97] und führte daher zu „…. einer einseitigen unauflöslichen Bindung des Beamten an die totalitäre Staatsführung ….“[98]  

In der Zeit des Zweiten Weltkrieges von 1939 bis 1945 kam es kriegsbedingt zu einer Verschlechterung des Arbeitnehmerschutzes. Beispielhaft wird die Verdunkelungs-vorschrift angeführt, die zu einer Minderbelüftung von Arbeitsräumen und somit zu einem Schadstoffanstieg in der Luft führte.[99]

Am 27. April 1945 erfolgte die Proklamation über die Unabhängigkeit Österreichs von der damaligen provisorischen Staatsregierung. Die demokratische Republik Österreich sollte im Geiste der Verfassung von 1920 wieder errichtet werden.[100]

Der Arbeitnehmerschutz wurde durch das Arbeitsinspektionsgesetz 1947 durch die Erweiterung des gewerblichen Arbeitnehmerschutzes auf alle Betriebe wie z.B. Theater und Kraftwerke, sowie Banken ausgedehnt.[101] In den folgenden Jahren wurde der Arbeitnehmerschutz durch diverse Vorschriften wie z.B. die Maschinensicherheitsverordnung im Jahre 1961, das Arbeitnehmerschutzgesetz im

Jahre 1973 und das Arbeitsinspektionsgesetz[102] sukzessive erweitert. Im Jahre 1994 erfolgte der Beitritt Österreichs zum Europäischen Wirtschaftsraum und daher wurden die Richtlinien der Europäischen Union in das ArbeitnehmerInnenschutzgesetz[103]  eingearbeitet.

2.1.2 Die öffentliche Verwaltung und der „Öffentliche Dienst“

 „Im Rahmen des internationalen Vergleichs gilt die Qualität der öffentlichen Verwaltung inzwischen als ein wichtiger ‚Standortfaktor‘ - z.B. bei der Vergabe von Krediten durch die Weltbank oder bei der Gestaltung internationaler Verträge.“[104] Nicht unwesentlich sind in diesem Zusammenhang auch die Effizienz und Effektivität der Verwaltung.[105] Unternehmen suchen Rechtssicherheit, politische und soziale Stabilität und somit einen funktionierenden staatlichen Rahmen, der ihrem unternehmerischen Handeln zuträglich ist.[106] Daher ist die Qualität der Verwaltung immer auch eine Qualität der öffentlichen Bediensteten.[107] Es darf somit auf Weber[108] verwiesen werden, der bereits zu Beginn des vorigen Jahrhunderts feststellte: „Herrschaft ist im Alltag primär Verwaltung“.[109] Dieser Qualität der öffentlichen Bediensteten stimmt auch Androsch[110] zu, wenn er ausführt: „Fraglos ist die Leistung vieler Beamter in Österreich nach wie vor hervorragend: Fachlich exzellent, loyal und dennoch unparteiisch, oft auch unbequem, sind sie im Idealfall tatsächlich Diener ihrer Kunden, der Staatsbürger.“[111]

Die Österreichische Bundesverfassung legt fest, dass die Führung der Verwaltung durch Berufsbeamte und auf Zeit Gewählte erfolgt.[112] Somit oblag es der B-VG-Novelle BGBl 1974/444 eine Vereinheitlichung des Begriffes „Öffentlich Bedienstete“ in das Verfassungsrecht einzuführen, demnach öffentlich Bedienstete im Sinne Beamte und Vertragsbedienstete sind  „ … , die in einem Dienstverhältnis zum Bund, den Ländern, Gemeindeverbänden und Gemeinden stehen.“ [113]

Die im Öffentlichen Dienst Beschäftigten unterliegen einer rigorosen Weisungs- und Gesetzesgebundenheit. So verweist Welan[114] darauf, dass „Unser Lehrer Walter Antoniolli[115] lehrte uns, dass Gesetzestreue die höchste Tugend des Verwaltungsbeamten sei.“[116] Diesbezüglich wird auf das Leitbild[117] der Arbeitsinspektion verwiesen.

Auch wenn die öffentlich Bediensteten weisungs- und gesetzesgebunden sind, so muss doch darauf verwiesen werden, dass oftmals vom bürokratischen Verhalten der Bediensteten gesprochen wird. Das Wort „Bürokratie“ war zu...